为积极应对人口老龄化，加快发展我国老龄事业，国务院日前了《中国老龄事业发展“十二五”规划》。吉林省在“十二五”时期老龄事业发展的任务是十分艰巨的。为努力打造具有吉林特色的社会服务体系，建议省政府在充分认识我省应对人口老龄化的重要性、复杂性和长期性的基础上，以更高的站位审视社会老龄化问题，以更广阔的视野谋划老龄事业，以更有力的措施推进老龄工作。结合本省实际，立足当前、着眼长远，围绕“构筑老龄战略对策体系，发展老龄服务体系，完善老年经济供养体系，建设老年健康支持体系，打造老年宜居环境体系，完善老龄工作体系”六大体系建设，尽快制定出台《吉林省老龄事业发展“十二五”规划》，促进我省老龄事业又好又快发展。
下面，就进一步加快我省养老服务业的发展，针对加强教育、培训、提高养老服务人员素质等问题提出如下建议。
国务院办公厅转发全国老龄委办公室、发改委和民政部等10部门关于加快发展养老服务业意见的通知（〔2006〕6号）中指出，“加快培养老年医学、管理学、学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高社区及农村基层卫生技术人员的专业素质。有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，改革教学内容和教学方法。加强岗位培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和业务技术水平。”我省拥有的高校数量和师资力量在全国处于领先水平。充分利用这一优势在一些高校中开办老年医学、管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的课程，既可解决部分学生所学非所用的问题，又为社会化养老服务业培养了专门人才。据调查了解，随着养老机构的增多和养老服务业的规范化，这方面的专业人才需求量是很大的。
当前，急需解决的是提高现有养老服务从业人员的基本专业技术水平和建立持证上岗制度。建议切实落实培训和用工政策，逐步解决年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技术和不持证上岗的问题。省里应统筹安排，在最短的时间内对养老机构和居家养老服务组织招募的人员，提供一次免（半）费的养老护理、家政服务等相关职业技能培训。培训后，经职业技能考试鉴定合格的发给相应的职业资格证书。所有养老机构和居家养老服务组织的服务人员都应该持证上岗。在有条件的地方，适当安排一些公益性岗位，使部分优秀从业人员可申请享受当地社会公益性岗位政策。
一、法国家庭、养老服务业的基本情况
法国人口6400万人，是仅次于德国的欧盟人口第二大国，经济发达，农业位居欧盟之首，工业位居欧盟第二，服务业位居欧盟前三位。从2001年起，法国经济一直保持了1―3%较稳定的增长速度。2008年，受国际金融危机的影响，法国出现较明显的经济衰退，GDP增长率滑落到0.9%，2009年增速则下降到-2.2%，为19212.5亿欧元，在美、日、中、德之后，居世界第五位。
二战以后，法国服务业获得了快速发展，占GDP的比重稳步提高，由1949年的30.6%上升到2007年的74.3%，大大超过了GDP的增长速度。如今，服务业无论在产值还是就业人数都在法国经济中占有举足轻重的地位。家庭、养老服务业是法国刚刚兴起的行业，目前正处于起步阶段。2008年，法国包括养老服务业在内的家庭服务业产值为156亿欧元，占服务业产值的1.07%，占法国GDP的0.8%。
法国服务业领域非常广泛，仅养老服务业就可以分为两大类――居家养老服务业和机构养老服务业。法国政府将养老服务业归属个人服务业下的家庭服务业。个人服务业界定为，各种有助于个人在其生活场所――包括居住、工作和娱乐场所中的“福利改善”或获得“更佳生存”的行业总体。
目前，法国将养老等家庭服务业作为优先发展的产业来推动，从2005年起，家庭服务业是产值和吸纳就业人数增速最快的行业之一。2008年，法国2500万就业人口中服务业就业人数约占73.6%，远远超过一、二产业的就业人数。
二、法国促进养老服务业发展的措施和效果
法国是一个人口老龄化非常突出的国家。据法官方统计，60岁以上老人为1200万，其中75岁以上的高龄老人500万。按照目前每年人均寿命增加3个月的速度，到2015年，80岁以上的老人将达200万；2020年，这一数字将达400万。正是基于人口快速老化的背景，养老服务得到高度重视。
（一）法国促进养老服务业发展的具体做法
1、制定发展家庭服务业的计划
2005年，法国政府启动家庭服务业促进计划，将包括养老服务业在内的家庭服务业纳入国家发展战略规划。其目标是3年内创造50万个就业岗位，使从业人员在2010年提高200万人。
2、制定面向老年人的政策法规
2007年，法国政府通过了两项全国养老规划《安度晚年，2007―2009》和《高龄互助2007―2012》，力图把世界卫生组织提出的“成功度过晚年”的理念发展成“为在整个生命期改善老年人的生活质量而优化健康，改善老年人个人和集体的环境”的具体行动，充分体现了善待老人的政策主题。这两项规划的核心内容是发展养老服务业，鼓励养老服务券和养老机构的发展，采取一些改善的强化措施，如发展服务与护理项目，加强家庭护理人员培训。以保证生活不能自理的老人自由选择居家或机构养老，以应对人口迅速老化的挑战。
3、建立专门的服务管理机构
越来越多的老人使法国政府选择了“居家养老”的政策倾向。2005年6月，法国政府宣布成立一个全国家庭服务署。负责家庭服务市场及通用服务券的发展，领导和协调所有倡导家庭服务的行动，并促使全国性个人服务协会的创立。。该平台并不仅仅是信息中心，而是直接将中心认可的个人服务协会或私营企业介绍给需要家庭服务的人。由此为相关的协会或企业带去了大量的客源，而消费者则获得更多的安全感。
4、鼓励使用养老服务券
2006年开始，法国政府在全国推行包括养老服务券在内的通用服务券，特别是预付定值通用服务券，由于法国在服务券领域引入了市场机制来提高服务质量、增加服务供给，因此大大促进了整个产业的发展。
养老服务券的运行模式：
预付定值通用服务券属于消费券的一种。由一家或几家通过家庭服务管理局认证实力较强的公司发行，企业或个人均可以购买。企业购买后，将服务券作为员工福利以较低的折扣出售或发放给员工，员工获得后，既可以自己使用，也可以送给父母。使用人凭服务券向养老服务提供商要求服务，服务券发行商最终与养老服务提供商进行结算（见图）。
服务券发行商并不直接提供养老服务，但负责资金结算与监督、整合与培训养老服务提供商，使良莠不齐的服务整合成同一质量和标准，从而促进整个产业服务质量的提高与发展。企业购买服务券可以抵减税收，得到税费的优惠，员工或其父母以较低的价格享受到较高价值的服务，服务需求被激发，整个行业实现了良性循环。此外，为鼓励雇主购买养老服务券，政府采取了一系列优惠措施。在每人1830欧元/年的限度内，企业可为员工购买养老服务券而免缴任何社会保险费；给予支付养老服务券总金额25%的税收减免，减免额最高可达50万欧元。
5、大力发展养老机构
法国现有1万多家养老机构，拥有70万张床位，其中75岁以上的老人每1000人平均有127个床位，但依然不足。其中40%为公立机构，29%为非营利机构，22%为营利性机构。法国政府也给在机构养老的老人发放补贴，对在公立养老机构和非营利机构养老的老人，政府承担90%的养老费；对在营利性机构养老的老人，政府每年评估后给予相应的补贴。针对老年人不断增加的趋势，对不能自理的老人，政府在增加公立养老机构的同时，降低私营企业建养老机构的门槛，简化审批手续，也促进了营利性养老机构的发展。在服务标准和质量上要求增加养老工作人员的数量，养老机构达到平均每位托养老人都有一个专业护理人员的标准。在环境设计上，更加适合老年人的需求，力求给人以家的感觉。
6、实行严格的许可和评估制度
政府对服务券发行商和养老机构实行严格的资质审核制度。只有通过家庭服务管理局审核的优秀企业，才有资格进入养老服务领域。不仅如此，还建立医疗福利机构评估署对养老机构等福利机构所提供的服务进行监督，由该署每年组织外部机构评估，对不达标的企业予以吊销执照。
7、加强从业人员培训
法国政府大力加强从业人员培训，建立起专业的养老服务队伍。
第一，制定严格的培训计划。政府为社会福利体系人员制定了详细的培训计划，针对不同的服务，严格细分，设置不同的文凭和等级，目前共有14个专业文凭和5个水平等级。根据市场变化，政府每3年出版一本社会保障员工服务指导手册，作为培训方案的指导大纲，以提高从业人员的素质和服务水平。
第二，鼓励社会人员参加培训。政府承担参加全日制社会福利培训人员的大部分学费，对参加在职培训的学员也鼓励企业给予一定的补贴，促使人员参加培训，提高专业素质，增加高质量养老服务业人员的供给。
第三，促进技能培训与大学教育接轨。为改变公众对社会福利行业低端工种等成见，法国政府正在使该行业的技能培训与大学教育相接轨，该培训学历可获得大学的承认，完成该行业培训的人员也可转入大学进一步深造。同时，法国政府也为社会福利行业设计了更高层次的高级职员和管理人员的文凭，使从事该行业人员的职业生涯得到提升，从而增强行业的吸引力。
第四，支持并引导建设培训基地。一方面，中央政府和地方政府拿出大量资金投资建设社会福利培训机构。以社会医疗陪护培训学校所在的巴黎大区为例，区、省两级政府投入教育培训1.66亿欧元，并且规模还将扩大。另一方面，法国政府放宽限制，积极鼓励民间资本建设培训机构，给予机构相应的资质认定和所培训人员同等的国家补贴及文凭认证。
（二）法国促进养老服务业发展的效果
1、扩大了服务消费，促进了养老服务业的发展
法国的养老服务是面向不同收入层，不同家庭结构和不同生活能力的全体老年人，而不再限于传统概念中“经济上弱势”的老年人。养老服务领域具有多种类服务，满足人们日益提高的生活质量。同时，推出的养老服务券、个人化自助补助等措施也大大刺激了法国的服务消费。2006年，以养老服务业为主的家庭服务业的营业额猛增了11.8%，达123亿欧元；到2008年，该行业的营业额又增加到156亿欧元。2006―2008年，家庭服务业的平均发展速度为11%，是发展最快的一个行业，大大超过同期GDP2.9%的平均增速。
养老服务行业也获得了巨大的发展，完成了人员的高度职业化和产业的深度整合。行业的服务质量得到提升，企业的规模出现逐步扩大的趋势，整个行业向现代服务业迈进。
2、吸纳了大量人员就业
。。该行业已经成为法国就业增长最快的行业。据专家估算，如果每个法国家庭每周多使用两小时的个人服务，就可直接创造100万个上门服务就业岗位，占2007年法国全国就业人口的4%。与此同时，养老机构的增多以及每个养老机构雇佣服务人员数量的增加，创造的就业岗位也在不断增多。同时，随着人们生活水平提高，信息化及专业化带来的现代家庭养老服务业对从业人员的教育背景和素质提出更高要求，传统养老机构简单生活护理的低端服务已发生很大改变。需要更多经过专业培训和教育的护理人员及企业、机构的管理人员，劳动力资源结构得到优化。
3、完善了养老保障体系
虽然法国的社会保障水平较高，在西欧诸国属于领先水平，为老年人建立了较充裕的养老保险。但面对人口日益老龄化以及高龄病症增加的趋势，仅靠养老机构难以满足快速增长的需求。居家养老服务业的发展，填补了因养老机构不足带来的空白，使老人足不出户就可以享受护理服务等居家养老，大大改善了老年人的生活质量，促进了社会和谐，保证了老人在居家和养老机构之间的平滑衔接。
三、几点启示
（一）养老服务业有着广阔的前景
首先，养老服务市场本身蕴涵着巨大的养老服务需求。与法国类似，中国也面临着人口老龄化的问题。2009年，60岁及以上老年人口达1.67亿，预计2014年将接近2亿，2025年预计达到3亿，之后将维持在3―4亿的规模，成为世界上老年人口最多的国家。同时，伴随着家庭规模小型化，户均人口由1953年的4.3人已经降至2005年人口普查时的3.13人，“421”家庭结构逐渐形成，赡养比例失调，使得中国家庭比法国家庭对养老服务有更迫切的要求。
其次，由于文化传统、社会习俗等的影响，居家养老是绝大部分老人的首选，由此派生出诸多的养老服务需求。法国养老服务业发展的前提，是他们具备较为完备的养老、医疗保障制度，政府发放诸如护理、残疾照料等家庭补贴，使人们具有享受服务的支付能力。随着生活水平的提高，我国这种需求还将不断放大。
第三，养老服务的范围非常广泛，不仅包括生活照顾和护理服务，还包括陪伴老人、保洁、导医、购物、生活指导、日托等，随着服务领域不断开拓，养老服务市场的蛋糕将越来越大。
（二）养老服务产业有着很好的社会效益
养老服务业属于劳动密集型产业，比二产能创造更多的就业岗位。在数量上，从法国的经验看，护理人员与老人之比是0.58∶1。在结构上，完善的养老服务产业链既需要高端的现代企业管理人员，中端的专业护理人员，也需要低端的护工、家政服务人员等，可以吸纳不同教育背景的人员就业。另外，养老服务业受经济周期影响较小，从业人员波动不大。因此，对缓解经济波动对就业的影响，促进灵活就业等具有很好的效果。同时，养老服务业有助于解决老年人生活中的实际问题、提高生活质量，从而完善了社会保障体系。
（三）发展养老服务业可以创造新的消费增长点
首先，可以直接扩大服务消费。我国老人对养老服务有巨大的消费需求。改革开放30年来，人民整体生活水平提高，相当部分老人为养老留有较多积蓄，有较强的消费能力，但是缺少合乎标准质量的服务供给。因此，有足够的需求使养老服务业成为新的消费热点。据商务部统计，目前以养老服务为主的家政服务年营业额达1600亿元，按照前两年服务业的平均发展速度，用5年的时间使该产业规模扩大三分之二，5年将拉动1.1万亿元的消费，如果进一步加快发展，将会带动更多消费。其次，可以间接增加其它社会消费。由于养老服务业促进了养老保障体系的完善，解决了老人的后顾之忧，改善了人们未来的消费预期，必然减少“养老储蓄”，扩大当期家庭消费。2009年第一季度，法国在遭受严重金融危机的情况下，家庭消费环比增加0.4%，成为西方七国中经济较为乐观的国家，养老服务业功不可没。
（四）提升服务质量是发展养老服务业的关键
法国的经验表明，只有服务优质的企业才能生存壮大。政府通过加强服务企业监管，鼓励企业培训员工提高从业人员的素质；引导企业兼并联合，特别鼓励有实力的企业通过整合小企业等方式迅速实现做大做强。同样，制约我国养老服务业发展的一个核心问题是服务质量不高，服务人员素质较低，行业缺乏统一质量标准，尚未形成职业化，公司规模较小等，使人们缺乏购买养老服务的信心，养老服务需求难以被激发。
（五）私营企业的进入丰富了养老服务市场
随着养老服务领域的拓展，法国私营企业在养老服务市场中发展迅速。这些全国性集团或跨国集团引进了一些新的管理模式，而竞争机制的引入不但大大增加了养老服务供给，而且使老年人能够在服务提供商中做出选择，推动了质量的提高和价格的降低，增加了市场供给。
四、政策建议
（一）建立和完善惠及全体社会成员的社会保障制度
党的“十七大”提出“五有”目标，即在2020年建立起覆盖城乡居民的基本社会保障制度。。一是要加快推进新型农村社会养老保险制度建设。二是要加快调整完善城镇养老保险制度，解决制度本身的一些问题，使更多的人能够参加到保险制度中来，从而扩大城镇养老保险的覆盖面。三是要研究建立适合老年人的护理保险，从而为老年人因长期护理导致的巨额财务支出分忧解难。护理保险在美国和日本等老龄化程度较高的国家已经获得巨大成功。我国医疗保险基金结余较多，可用其中一部分为参加医疗保险的老年人建立护理保险，由老人和家庭自愿参加，缴纳一定保费，解决失能、半失能老人的医疗护理和照料等问题。
（二）大力发展养老服务业
一是政府制定养老服务业专项规划并纳入经济社会发展规划中。着眼我国人口发展的趋势，积极推动规划实施。二是将养老服务业发展与养老保障体系的建设有机结合，制定有利于养老服务业发展的养老政策。根据高龄老人的需求，不断开发新的老年护理产品。有条件的地区通过税收优惠等政策，试行发放养老服务券，促使人们增加服务消费。三是鼓励发展居家养老服务业，积极探索并不断开站新的服务内容。加强社区服务功能，开展看病导医、导购等上门服务。四是加强行业监督管理。政府制定相关行业规范和标准，对家庭、养老服务企业和养老机构实行严格的资质审查和年度评估，保证服务质量，引导行业发展。
（三）加强各类养老机构的建设
1、明确各级政府在养老服务设施建设中的作用和投资方向
一是为城乡“三无老人”、五保老人和其他特殊贫困失能老人的护理服务自愿条件下全部集中供养提供必须的福利养老设施。二是要为社区开展家庭养老提供公益性养老服务设施。三是建立福利养老事业建设专项资金，构建专项资金与社会经济同步增长机制，各级财政都要把福利养老设施建设纳入财政预算。四是要明确各级政府的投入责任。根据建设专项资金的筹措能力，对各类福利养老设施，各地不同的经济发展水平，建立不同的建设资金分担比例，以充分发挥各级政府的职能。
2、鼓励调动社会力量投资建设养老服务设施
一是放宽养老福利设施建设政策。鼓励和支持不同所有制的单位和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴建老年服务设施，并改革传统的服务提供模式，采取“公建民营”、“民办公助”、“购买服务”等多种形式。二是细化养老服务设施建设土地使用政策。各级政府应在城市规划、建设用地、项目安排方面，制定发展规划，统筹考虑老年服务设施建设。三是建立积极的融资政策，引导银行建立养老服务设施专项贷款资金。四是加强财税政策扶持。实施福利性和非营利性养老服务设施建设的税费减免政策，并给予一定的投资补助等。五是创新养老服务机构类型，探索建设新型养老机构，如“候鸟式”旅游养老院、为入院老人托管其房产等资产的资产经营型养老院等，满足不同层次的老人需求。盘活存量资产，有效利用企业剥离或闲置辅业资产，如酒店、医院、疗养院、培训中心及空置厂房等，建立养老机构。
（四）鼓励大学生投身养老服务行业
【中图分类号】R47 【文献标识码】A 【文章编号】1004―7484（2013）10―0402―02
《2010年度中国老龄事业发展统计公报》称，2010年中国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。预计2050年中国60岁以上老年人将占三成，达31%。老年人是社区的特殊人群，因年龄、生理、心理特征及社会角色的转变，社会适应能力降低，健康问题突出，对护理需求量很大。绝大多数老年人惯用传统家庭养老方式。因此，开展社区老年人护理，满足老年人身心需求，维持老年人健康，改善其生活质量，将成为社区老年人护理工作的重点。
1 调查对象与方法
1.1调查对象
定远县城内60―70周岁，无痴呆及精神病史，能正确回答问题的部分老年人。
1.2调查方法
利用方便抽样，采取现场问卷调查及询问的形式，根据自行设计的调查问卷逐项向老年人询问、填写、当场收回。共发放调查问卷136份，回收率为100.0%。调查内容包括老年人个人基本情况、健康状况、老年人对社区的护理需求；包括；1.健康指导，2.体格检查，3.家庭病床4.上门护理5.康复服务.6.社区老年院。
2 结果
通过对我县几个社区的136名年龄在60-70周岁的老年人进行问卷调查，发现老年人对社区的护理需求都十分强烈，在6项社区老年人护理需求中，平均每人需求3.2项服务，其中92.08%需要健康指导，69.79%需要体格检查，46.28%的老年人需要家庭病床及上门护理和康复服务，还有90.28%的老年人需要走进社区老年院。老龄人对社区护理需求与现有社区护理项目的低利用形成了极大的反差。维护老年人的健康是今后社区护理工作的重点，应健全社区卫生服务网络，加强对社区老年人的护理力量。
3 对社区老年人护理工作的认识
3.1 转变观念，鼓励全民参与
中国正全面迎来“421家庭时代”，一对夫妻赡养四个老人和一个孩子的家庭格局日益成为主流，家庭负担极为沉重。中国老人赡养问题不能只依靠家庭赡养，应向社会赡养过渡，动员全民参与养老保险。
3.2 完善和规范社区护理机构
国家应加强对社区医疗领域的投入力度和管理，逐步形成“医院-社区护理机构-家庭护理机构”一条龙服务。提供连续的疾病护理、康复护理、心理精神护理、日常照护、健康指导，高效利用医疗卫生资源。
3.3 健全完善相关政策、制度，逐步建立社区养老机构
政府部门要完善养老金制度、保险制度，制定相关法律和政策，由政府投资或鼓励投资者建立私立养老院及社区老年院。
3.4 多元化服务模式发展
社区老年人护理不仅要做好老人的日常生活照料，还要对老人进行疾病护理、心理护理。加强老年院基础设施建设，坚持“以人为本”的发展理念。
3.5 培养社区专业护士
制订培训计划和内容。重视专业人才培养。改善服务人员的整体素质，以提高社区老年人照护的专业水平，同时重视基层护工队伍建设，加大培训力度。满足老年人的基本生活照护服务需求，提供规范有效的老年人照护服务。
4 社区老年人护理评价
4.1 社区老年人护理的内容和形式不全面
目前我国社区老年人的护理还主要以老年人护理医院的基本医疗护理服务为主，其他的护理内容以及护理形式的发展尚处于初级阶段，未能充分发挥它们疾病预防、健康促进的作用，有待规范化、专业化。
4.2 老年人社区护理人员不足、人才短缺
社区护士工作的满负荷程度高、有效工时数低、社区护士数量不足以及学历层次偏低、专业知识不足。即使在上海――我国最早步入老龄化的城市，通过调查发现，其社区护理人员也存在着年龄老化、学历低、职称不高以及护士数量严重不足的问题。
4.3 评价体系不健全
目前社区护理的管理基本都是秉承医院护理管理的模式，而缺乏一套符合社区护理服务要求和特点的管理模式。因此，出现社区护理管理中组织结构不合理、服务目标不明确、规章制度不建全、质量管理不到位等现象，影响了社区老年人护理服务的快速发展。
5 面临的挑战以及对策
经济的发展，生活质量的提高，医疗保健知识的普及，使人的平均寿命大大延长，人口的老龄化必将使社会患病人群的需求与医院有限床位资源之间的矛盾日益突出。医疗模式的转变，健康内涵的扩展，必然带来医疗保健模式的改变。以个人和疾病为中心的医疗保健服务模式转变为以个人、家庭和社区为基础的医疗保健服务模式，这已经是全球卫生事业发展的必然趋势。为适应变化，一是选派骨干外出参观，进修或学习。二是应有计划地安排学习班，让护士了解国际、国内的社区老年人护理发展的现状，为实践打好基本的理论基础。
我国社区医疗卫生机构正在逐步发展之中，随着社会“老龄化”的加速，社区老年人的护理将成为我国社区医疗结构的工作重点之一。在我国社区医疗卫生机构刚刚起步阶段，就未来社区护理的工作重点之一的社区老年人的护理，在加强护理管理方面进行规范，形成一定的工作程序，进而形成制度化，对提高我国初级卫生保健的水平，增强人们身体健康，特别是提高我国老年人的身体健康，无疑是一种有益的探索。
关键词：护理医疗纠纷；护理规范；原因；对策
护理医疗纠纷是指医患双方对医疗护理过程和产生结果在认识上产生分歧，以至于引发的矛盾和纠纷。其主要原因包括医疗差错、不良事件和患者对正常医疗行为或后果误解等。我国近些年来医疗纠纷越来越多，其中部分与护理有关。通过分析护理医疗纠纷发生的深层次原因，是由社会、经济、护理人员素质、医疗本身的风险性等诸多因素综合所致。提出了规范护理、人文护理等预防对策。对规范护理行为，构建和谐医患关系有重要意义。现报告如下。
1 护理医疗纠纷原因分析
1.1 社会因素：社会科学技术的发展与患者价值观念的改变随着人们生活水平及保健意识的提高，对医疗护理服务的期望值也不断增高。而目前医疗科学水平的发展虽有较大发展，但仍对许多疾病束手无策，尤其是一些危重、疑难杂症。现代社会的“快餐”化倾向，民众往往缺乏必要的医学常识，当对大医院过高的期望得不到实现时，往往会产生误解的心理，造成了患者的期望值与现实医疗护理水平之间的矛盾。
1.2 经济因素：随着民众生活水平的提高，教育、医疗、养老成为焦点。医药卫生体制的改革，医疗保险实施，实现了广覆盖（全民医保）；。增长的医疗费用引起部分患者及家属不满意，尤其一些危重疑难病例，花费高、疗效差，加剧了这一矛盾。当患者不明白医院的收费标准或得不到及时明白的说明及解释时，易造成患者的误解，容易与护理人员发生纠纷。
1.3 护理人员素质：护士是整个医疗行为不可或缺的一员，但目前社会对护理的理解有失偏颇，护士得不到应有的尊重和劳动量相匹配的报酬。致使护理队伍专业思想不稳固，上进心不强，产生护理人员业务素质总体不高，良莠不齐。另外，医护人员法律意识观念薄弱，传统的管理偏重技术的管理而忽略道德法制教育的管理，只注重业务水平的培训考核，而缺乏道德法律知识教育，以致法律意识欠缺。如不严格执行操作常规，未及时、准确地执行医嘱，未严格执行“三查、七对”发生用错药、打错针，术前谈话和签字不规范。护理文书的书写不规范、观察不够主动、细致，记录缺乏科学性、准确性、真实性、及时性、完整性，与医疗文书不同步，病历或资料保管不善。以致给患者带来痛苦及损失，出现问题时不能做好责任举证。
在缺乏积极主动性的背景下，双方交流与合作的不足，相互尊重与宽容欠缺，缺乏对患者的宣教，使患者对医院的规章制度不了解，患者对自己的权利及义务不了解，不履行自己的责任，医护患之间出现矛盾。
1.4 体制因素：目前，大多数医院护理人员为招聘岗位，护理人员编制不合理。随着新项目的开展及患者要求的提高，护理工作量大增；医院规模不断扩大，但加床不加人；护士在编不在岗和混岗混责等情况依然存在，导致护士缺编，人力不足所致的超负荷劳动。以致有些生活护理、基础护理不到位，影响护理质量，而造成患者的不满。
有些医院护理设备陈旧落后，缺乏必要的维护更新，既占用人力和时间，又存在不安全隐患，易发生意外。如一些使用年久的吸痰机，经反复多次修理后，仍吸力不够，很难吸出黏稠痰，既花费吸痰时间又不能解决问题甚至在紧急情况下影响抢救。
2 防范对策
2.1 专业教育：转变观念，加强职业道德教育，巩固护理专业思想，爱岗敬业，树立良好的护德护风。特别是教学单位，更应重视人才的选拔、培养和使用，更应重视医德医风的教育，只有这样，才能确保医疗质量的提高[1]。加强工作责任心，制订全程岗位培训计划，按职培训，定期针对相应职称人员进行培训。
2.2 规范护理：建立和完善各项规章制度，进行相关法律、法规、规章的培训，人人学法、懂法、守法，强化自律及慎独精神，培养依法行医及依法施护并能运用法律维护自身合法权益，增强医护人员的风险意识及抗风险能力。
提高业务、技术水平，加强“三基”、“三严”训练，钻研专科知识及技术操作，如参加学习班、自学、计算机、网络等，以多种形式、各种渠道快节奏地获取信息，不断掌握新理论、新知识及先进的技术。业务过硬，依据各种操作规程规范操作，如实记录。做到规范护理。
规范病历及护理文件的书写，客观、真实、及时全面的记录病情、患者的心理问题，实施的护理措施，并给予效果评价。保持字迹工整、清晰、明了。避免随意涂改，加强病历的保管，避免丢失。结合本院的实际情况，在实施中不断修改、完善表格的护理记录，使之真正做到既能客观地反映病情，又能减少护士的书写时间。
2.3 人文护理：树立以人为本的服务理念，提供优质服务，医护人员不仅对患者有责任心和关心，还应有爱心和同情心，加强主动服务意识，应用护理程序，对患者进行有计划的预见性护理。真正做到想患者所想，急患者所急，及时解决患者所需。重视与患者及家属的交流，利用多种形式如面对面、宣传单、宣传栏、工休会等，针对不同的性别、年龄、文化程度、病种、心理特征采取适当的措施，重视对患者及家属做好心理安慰，取得患者及家属的理解与配合，避免产生不必要的误解。
2.4 科学管理理念
2.4.1 管理者应转变观念，打破传统的与时代不相适应的管理方法，从单纯的技术管理模式转化为依法施护的管理模式，转变观念、加快安全文化建设的步伐。建立护理安全文化是评价护理质量和识别、预防差错事故的重要手段[2]。文化的功能是在潜移默化中形成习惯。只有认识到安全的重要性，主动地寻找系统内潜在的危机，认清缺陷与系统的关系，并持续质量改进，才能有效的防范护理缺陷[3]。加强医院法制和文化建设，不断提高管理水平。
2.4.2 ；根据护士的责任心、工作能力、工作效率安排工作内容；将工作内容量化评分，实现人员按需流动，解决工作中忙闲不均的现象，变超负荷为满负荷工作，将护理人员按职上岗落实到各个时段，为患者提供高效率、高质量的服务。
2.4.3 加强护理质量管理，加强危重患者观察及护理，集中科室及薄弱环节如节假日、中午、夜班的 巡视和指导，有制度、有检查、有考核、有奖惩，加强全程质量包括基础质量、运行质量、终末质量的控制。随着各种诊疗仪器的不断更新，新技术、新项目不断开展，医护人员应不断的学习，更新知识，应切合实际及时制订或修订医疗护理规范和常规。
综上所述，医疗护理行为是极其复杂的一过程，其中任何一环节欠缺均可导致医疗纠纷的发生。而护理所引起的医疗纠纷逐渐增多。通过分析其原因，加强护理人员培养，是防范护理医疗纠纷的有效途径。
3 参考文献
[1] 张 艺,戴德海.人员素质是提高医疗质量的根本点[J].中国医院管理,1999,19(3):43.
一、指导思想
认真贯彻落实国务院关于搞活流通、扩大消费的各项政策措施，以技能培训为手段、安置就业为目的，积极开展家政服务人员业务技能培训，推动以城镇下岗人员、农民工为重点的家政服务就业安置工作，规范家政服务行为，提升家政服务质量，扩大家政服务消费，促进全市家政服务业的健康发展。
二、培训组织与实施
市经贸委、市财政局和市总工会共同组成青岛市“家政服务工程”实施工作组，负责全市“家政服务工程”的组织实施工作。实施工作组下设综合组、考务组，具体组织培训、考核、办证、档案管理等工作。
（一）招生对象
准备从事家政服务工作的中国公民，男性16至55周岁、女性16至50周岁，持《健康证明》，均可报名参加培训。
（二）承办机构和企业
确定青岛市劳动就业培训中心为我市家政服务培训承办机构；青岛市爱心大姐服务社、青岛多彩职业培训学校和青岛天虹职业培训学校为开展自主培训的大型家政服务企业。
（三）师资要求
高水平的师资是培训质量的保障。家政服务培训承办机构（企业），应根据专业设置加强师资储备和管理，配备不少于3人的专业教师队伍，授课教师必须具备本专业高级以上职业资格。要适应市场和消费者需要，积极组织教师学习新知识，掌握新技能，不断提高师资队伍整体业务素质。
（四）培训内容
按照商务部《家政服务员培训大纲》要求，主要包括家政服务的职业道德、法律常识、安全卫生知识、礼仪习俗、家庭清洁、烹调、洗涤、家电使用、花卉宠物养护、老幼家庭护理等知识和技能，培训总课时不少于150课时，其中集中培训课时不少于80课时，自学课时不少于70课时。
同时，可根据市场需求适当增加调整部分专业课时，有重点的培训一批育婴、养老护理、医院陪护等方面的专业性家政服务人才。
（五）培训教学管理
1、开班备案。。每期培训班学员不少于30人。
2、培训教学。家政服务培训承办机构（企业）获得批准后，严格按照教学计划及大纲组织开展培训工作，保证教学内容与《家政服务员培训大纲》要求相符。。若因故需延时开课，当日上报市经贸委，待开课时间确定后，按程序重新进行申报备案。
3、鉴定考核。教学工作完成后，家政服务培训承办机构（企业:请记住我站域名）备齐鉴定考核有关资料，于鉴定日五个工作日前报“家政服务工程”考务组申请鉴定考核。鉴定考核工作于每月15日、30日各组织一次；如当期学员数量较多，可申请增加临时鉴定考核。基础理论考试由各承办机构（企业）自行组织，考务组统一阅卷；技能操作考试由考务组统一组织进行。
4、证书发放。。
5、安排就业。家政服务培训承办机构（企业）要确保在一个月内安排学员就业，就业合同期限原则上不得低于一年。学员与家政服务企业或消费者签订的合同，作为检查验收和资金拨付的证明材料备查。家政服务培训承办机构（企业）培训学员安排就业率不得低于95%。
6、检查验收。家政服务培训承办机构（企业）应在每月培训工作完成后，向市经贸委提出验收申请，并准备相应验收材料。。
7、
档案管理。家政服务培训承办机构（企业）要将培训备案表、备案花名册、培训计划、大纲、师资证明（身份证复印件、学历复印件、职称复印件）、培训学员考勤记录、鉴定资料、颁证花名册、培训补贴申报、核拨资料等按期次归档，建立健全培训信息资料库。
三、资金拨付
按照《青岛市“家政服务工程”专项资金使用和管理办法》，市经贸委、财政局、总工会根据审核验收情况，及时拨付资金。
四、质量评估与监督检查
（一）建立内部质量评估考核体系，加强自我监督
培训期间，“家政服务工程”实施工作组将对家政服务培训承办机构（企业）培训情况进行不定期抽检，每班不少于一次，建立培训班抽查记录档案，认真做好记录。重点检查学员到课和教学计划、大纲的执行情况，了解学员对培训情况的信息反馈，对不按培训要求开班上课的，按有关规定严肃处理。对反映出的问题，督促家政服务培训承办机构（企业）限时解决。
。一是加强信息沟通，及时了解用工企业、学员对培训工作的反应和要求，改进和完善培训工作。二是研究掌握工作规律，探求改进工作方法，及时解决培训过程中出现的各种问题，共同推动“家政服务工程”工作。
五、有关工作要求
（一）进一步提高认识
“家政服务工程”与人民群众生活密切相关，实施“家政服务工程”不仅有利于增加就业岗位，解决当前就业困难，而且对提高家政服务业行业水平、满足居民日益增长的生活服务需求有着重要意义。家政服务培训承办机构（企业）要高度重视，增强责任感和使命感，加强对各环节的管理，规范培训考核，不断提高培训水平，积极推动家政服务就业，将此项工作做实做好。
（二）加大政策宣传力度，加强舆论引导
。
一、完善终身教育体系，全面提升教育质量
普及提高学前教育，到2015年省优质幼儿园比例达70%以上，基本保障适龄儿童“有园上、上好园”。推动义务教育优质均衡发展，到2015年义务教育优质均衡发展县（市、区）比例达75%以上，现代化标准学校比例达50%以上，择校矛盾得到有效缓解。促进普通高中质量提升和特色发展，到2015年所有普通高中达到或超过省三星级办学标准。建设职业教育创新发展实验区，建成一批优质特色中等职业学校、省级以上示范（骨干）高等职业院校。实施江苏高校优势学科建设工程，加快高水平大学建设步伐，不断提升高等教育办学水平，到2015年江苏高校一级学科国家重点学科占全国的10%以上。积极发展继续教育，广泛开展社区教育，大力推进农村成人教育，加快发展老年教育，到2015年全省城乡居民参与社区教育活动人数分别达70%和50%以上。认真落实国家加大财政教育投入政策，不断完善家庭经济困难学生资助政策体系，鼓励有条件的地方率先开展一定年限的免费学前教育，逐步实行中等职业教育免费制度，健全外来务工人员随迁子女接受教育的保障机制。
二、完善就业服务体系，促进社会就业更加充分
建立公共投资促进就业的考核评估机制，大力发展智力和劳动密集型产业、中小企业特别是科技型小企业、现代高效农业和服务业，多渠道增加就业岗位。建立健全城乡统一、人人平等的就业制度，全面落实鼓励创业的扶持政策，使更多居民成为创业者。健全面向全体劳动者的职业培训制度，实施就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训计划，促进素质就业和稳定就业。完善就业援助制度，采取政府购买公益性岗位等方式，重点帮助高校毕业生、城镇就业困难人员、农村转移劳动力等人群就业，高校毕业生年末总体就业率稳定在90%以上，城镇零就业家庭和农村零转移家庭保持动态为零。优化公共就业服务，形成统一规范的人力资源市场，提高县级以上公共就业服务机构建设水平，实现乡镇（街道）和村（社区）公共就业服务所（站）全覆盖，形成“15分钟公共就业服务网”。积极开展关爱农民工的“春风行动”、“春暖行动”等系列活动，推进农民工综合服务中心建设，强化对农民工的公共服务。着力构建和谐稳定的劳动关系，全面推行劳动合同制度和集体合同制度，完善工资集体协商机制和协调劳动关系三方机制，全省规模以上企业劳动合同签订率达98%以上，建有工会企业集体合同签订率达95%以上。到2015年，全省新增城镇就业500万人、新增转移农村劳动力125万人以上，城镇登记失业率控制在4%以内。
三、完善社会保障体系，实现人人享有基本社会保障
全面实施城镇居民养老保险制度，实现城乡居民养老保险制度的统一。健全企业退休人员基本养老金正常调整机制，建立城乡居民养老保险基础养老金正常增长和财政保障制度。完善和落实被征地农民社会保障制度，被征地农民社会保障覆盖率达95%以上，逐步提高被征地农民基本生活保障标准。扩大医疗保险覆盖面，建立与城乡居民收入增长相适应的城镇居民医保、新农合筹资机制和财政补助增长机制，新农合人均最低筹资标准不低于本地区上年农民人均纯收入的3%、财政补助不低于筹资的80%。逐步提高报销比例及最高支付限额，到2015年基本医疗保险参保人员个人自付费用比例控制在30%以内。加快城乡医疗保险信息网络的互联互通，实现基本医疗费用即时即报和异地就医结算。鼓励各地将灵活就业人员逐步纳入失业保险范围，完善失业保险金标准动态调整机制。扩大工伤保险覆盖面，逐步将所有用人单位纳入生育保险。强化各项社保政策的统筹衔接，全面实施企业职工基本养老保险省级统筹，加快实现基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险市级统筹。完善社会救助制度，健全城乡低保标准增长机制，推动有条件的地区实现低保城乡一体化。将农村五保对象、孤儿和城镇“三无”老人供养纳入财政预算，完善供养标准增长机制。加大对困难残疾人、各类优抚对象的扶助力度。完善城乡医疗救助制度，全面推行普通门诊救助、特殊门诊救助以及大重病患者救助，逐步取消医疗救助起付线，提高救助比例和封顶线。到2015年，城乡基本养老、基本医疗和失业保险参保率稳定在95%以上。
四、完善基本医疗卫生体系，为城乡居民提供安全有效、方便价廉的基本医疗卫生服务
加强城市社区卫生服务机构和乡镇卫生院、村卫生室建设，建成城乡“15分钟健康服务圈”。加强全科医生和乡村医生队伍建设，提高基层医疗卫生服务能力和水平，实现城乡每万名居民有2名以上合格全科医生、农村每千人有1名乡村医生。推进公立医院管理体制和运行机制改革，逐步建立有效运行的分级医疗和双向转诊制度；提升县级医院建设水平，到2015年全省所有县级医院全部建成高于国家标准的二级甲等医院。全面实施基本药物制度，政府办基层医疗卫生机构全部配备使用、零差率销售基本药物。改革医疗保障付费方式，推进临床路径和单病种限价管理，减轻群众医药费用负担。加快建设以居民健康档案为基础的区域卫生信息平台和以电子病历为基础的医院信息系统，推进网上咨询服务、远程医疗会诊等，优化服务流程，加强医患沟通，提高医疗卫生资源利用效率和服务质量，居民主要健康指标位居全国前列。
五、完善住房保障体系，加快实现“住有所居”
制定实施公共租赁住房发展规划和年度计划，加大政府投入，鼓励支持社会力量投资建设，大幅度增加房源供应，到2015年实现城镇中等偏下收入住房困难家庭应保尽保，基本解决城市新就业人员、外来务工人员的租住困难。充分考虑低收入家庭生活、就业等实际，采取配建或从市场收购小套型二手房的方式，增加廉租住房房源，使符合条件的家庭都能就近配租到廉租住房。积极推进经济适用住房建设，推行“租售并举”、“先租后售”的共有产权模式，使符合条件的家庭能够尽快改善居住条件。加快城市棚户区危旧房改造和旧住宅小区综合整治，全面完成各类棚户区危旧房改造任务，努力改善居住环境；加快推进安置房（限价商品房）建设，满足城市棚户区危旧房改造家庭的购房需求；加强危旧房棚户区改造与低收入困难家庭住房保障工作的衔接，对符合住房保障条件的家庭予以优先安置、优先保障。建立健全保障性住房准入、审核、轮候、分配和退出制度，确保用于解决保障对象的住房困难。到2015年，住房保障制度覆盖20%的城镇家庭，全省新增各类保障性住房139万套，全面实现中等偏下收入城镇住房困难家庭住房有保障，城镇新就业人员和外来务工人员租房有支持，各类棚户和危旧房片区改造全覆盖。
。
一、指导原则和目标任务
（一）指导原则。坚持政府主导,将残疾人社会保障和服务纳入全市社会保障和公共服务体系总体规划,并予以优先发展;坚持普惠制度和特惠制度相结合,构建与经济社会发展水平相适应的残疾人社会保障和服务体系,保基本、广覆盖、多层次、可持续;坚持分类指导,促进城乡区域均衡发展;坚持资源共享,充分依靠现有公共服务体系和保障制度为残疾人服务。
（二）目标任务。到2015年,建立起全市残疾人“两个体系”的基本框架,城乡残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、住房、托养照料、精神文化等基本需求得到制度性保障,残疾人生活总体达到小康水平。到2020年,全市残疾人“两个体系”更加完备,保障水平和服务能力大幅提高,残疾人普遍达到小康水平。
二、进一步健全残疾人社会保障体系
将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助,社会保障的普惠改革与特惠改革同步制定，同步实施，逐步建立贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。
（一）建立完善残疾人社会救助制度。符合城乡低保条件的残疾人实现应保尽保,靠父母或兄弟姐妹供养的成年重度残疾人单独立户的,按规定纳入低保范围。落实完善低保重度残疾人每人每月50元的生活补贴政策,逐步建立按残疾等级实施分类救助的生活补贴制度，并随着经济发展，逐步提高补贴标准，扩大补贴范围。对一户多残、老残一体等特殊困难家庭和低收入残疾人家庭优先实施临时救助;对城乡流浪乞讨生活无着的残疾人,给予及时救助和妥善安置。
对0—6岁残疾儿童实施免费抢救性康复,在定点机构接受康复训练达不到入学条件的,救助年龄放宽到9周岁。大病救助、医疗救助要优先照顾符合条件的残疾人,对贫困残疾人大病住院费用经医疗保险报销后,在政策范围内自付部分救助比例原则上不低于50%。
将农村贫困残疾人“危房改造工程”纳入全市农村住房建设和危房改造计划，对特困户继续实施“温馨安居工程”，对符合条件的残疾人家庭予以优先安排。将符合条件的城镇残疾人住房困难户和无房户全部纳入廉租房保障范围，并在选房和无障碍改造上充分考虑残疾人出行和使用方便，给予特殊照顾和帮助。
(二)落实残疾人社会保险补贴和各项待遇。积极帮助残疾人参加新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险。市、县（市、区）政府为重度残疾人代缴全部最低缴费标准的养老保险费。落实重度残疾人享受社会养老待遇条件和标准的政策，今年起将城乡重度残疾人领取社会养老保险待遇的年龄由60岁调整为55岁，在55—60岁期间需支付的基础养老金，由市县两级按3∶7的比例承担。
对于重度残疾人、纳入低保范围的残疾人参加城镇居民医疗保险或新型农村合作医疗制度个人缴费部分，给予减免或补助。将白内障复明手术、精神病治疗、畸残矫治手术，以及以治疗性康复为目的的运动疗法、偏瘫肢体综合训练、脑瘫肢体综合训练、截瘫肢体综合训练、作业疗法、认知知觉功能障碍训练、言语训练、吞咽功能障碍训练、日常生活能力评定等医疗康复项目纳入城乡基本医疗保险保障范围,逐步增加工伤保险职业康复项目。
城镇残疾职工按规定享受生活护理费、伤残津贴等各项特惠待遇。用人单位要按规定为残疾职工办理基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育保险。支持有条件的企业为残疾职工办理补充医疗保险和补充养老保险。企业(单位)招用残疾人就业困难人员,可按规定享受社会保险补贴,有条件的地方可按规定给予岗位补贴。
(三)提高残疾人社会福利水平。落实省财政给予补助的残疾人托养服务机构建设补贴、运营补贴和居家服务补贴等政策，逐步建立完善残疾人托养护理制度。提高残疾人托养机构的服务水平，进一步加强“阳光家园”建设，使符合条件的残疾人得到寄宿和日间照料托养等服务。对残疾人适配基本型辅助器具、残疾人家居环境无障碍建设和改造给予政府补贴,对享受低保的重度残疾人逐步实现免费适配。落实残疾人机动轮椅车燃油补贴政策。
落实好残疾人在享受税收减免、生活用电、水、煤气费用、就医就诊费用、农村残疾人承担筹资筹劳费用、残疾人家庭安装有线收视费用、聋人手机短信费用以及盲人和下肢残疾人免费乘坐市内公共汽车等交通工具等方面的优惠政策。
三、全面加强残疾人服务体系建设
加强残疾人服务体系规划和制度建设,有效整合各类资源,动员社会力量参与,按照专业化、职业化要求,重点谋划，合理布局，统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务,大幅度增加残疾人基本公共服务供给，全面提高为残疾人服务的能力和水平。
(一)完善社会化康复服务网络,实现残疾人人人享有康复服务。建立健全以专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托的残疾人康复服务体系，全面开展康复医疗、功能训练、辅助器具适配、心理辅导、康复转介、残疾预防、知识普及和咨询、临床研究等康复服务项目。加快残疾人康复中心建设步伐。按照市级不少于100张床位、建筑面积不少于8000平方米,县级不少于50张床位、建筑面积不少于3000平方米的要求,通过新建、改扩建等方式,5年内市级和各县(市、区)至少建成1处骨干型、标准化的残疾人专业康复机构，努力使市级康复机构成为我市康复技术资源中心。加强残疾人康复网络建设，市县三级和二级医院要设立康复科，乡镇（街道）卫生院、社区卫生服务中心要设立康复指导站，配有从事残疾人社区康复工作的专业人员，并配备康复设施和器材。制定并完善聋儿语训、智障、孤独症儿童康复训练、辅助器具等专业康复机构标准和各类康复技术标准,建立康复定点机构认证制度,提高康复服务机构的专业化和规范化水平。鼓励支持社会力量兴办专业化残疾人康复服务机构。将符合条件的残疾人康复机构纳入城乡医保定点机构和工伤康复定点机构。
实施“康复人才培养工程”,将康复机构从业人员及特殊教育学校康复教师纳入国民教育和职业培训计划,将残疾人康复服务技术纳入卫生系统相关培训内容,积极开展康复专业技术人员培训。有计划地选聘具有一定专业基础的优秀大学生，强化训练后充实到社区和专业康复机构。根据国家和省有关规定,组织实施专业医疗康复、教育康复人才职称评审和岗位聘用工作,稳定残疾人康复人才队伍。
建立综合性、社会化预防和控制网络，加快建立残疾预防联席会议制度和早期干预工作机制，加强信息收集、监测和研究。医疗保健机构要严格执行《母婴保健法》及其实施办法，及时向辖区卫生行政部门报告新生儿出生缺陷情况。制定“残疾预防行动计划”，针对危害面广、可预防的致残因素，强化出生缺陷三级预防措施，逐步免费实施婚前医学检查，加强产前筛查和诊断工作，逐步免费实施新生儿疾病（甲状腺功能低下、苯丙酮尿症、先天性肾上腺皮质增生症和葡萄糖-6-磷酸脱氢酶缺乏症）筛查、新生儿听力筛查和阳性病例干预；加强安全生产、劳动保护、环境保护、交通安全、工伤预防和防灾减灾工作，提高应急处理和医疗急救能力，控制残疾的发生；重视重点人群的心理健康教育和心理干预。加大残疾预防知识的普及力度。
(二)完善残疾人教育服务体系,不断提高残疾人受教育水平。贯彻落实《残疾人教育条例》、《省义务教育条例》,对接受义务特殊教育的在校学生免除学费、住宿费、杂费，并给予生活补助。实施残疾学生免费学前教育和高中阶段教育，逐步实行残疾学生免费接受中等职业教育。普通高校全日制本专科在校生中残疾人家庭子女及家庭经济困难的残疾学生，中等职业学校一、二年级在校残疾学生以及特殊教育学校职业高中班残疾学生全部享受国家助学金。对考入大中专院校及以上的残疾学生按照属地管理原则，由残联、民政、财政等部门给予学费补助。
完善以特殊教育学校为骨干、以随班就读为主体、以送教服务等形式为补充的特殊教育办学体系。进一步巩固残疾儿童少年义务教育成果，力争到2015年使全市所有特教学校都能达到省定办学标准，残疾儿童少年受教育水平达到区域内健全儿童少年接受义务教育的实施水平。建立一处市级残疾人综合特教学校，提高办学水平。依托社会资源，鼓励民办特殊教育机构发展。。加强特殊教育研究,加快特殊教育信息化建设,推进特殊教育课程改革和创新,不断提高特殊教育的质量和水平。通过特教学校开设教养班、送教上门等方式，解决重度肢体残疾、中重度智力残疾、脑瘫、孤独症等残疾儿童少年的教育问题。大力发展残疾儿童学前教育,依托各类残疾儿童康复机构、福利机构和学前教育机构开展残疾儿童早期干预、早期教育和康复,做好残疾儿童接受义务教育的转移衔接服务。
将残疾人职业培训纳入政府职业培训计划,鼓励各级各类特殊教育学校(院)、职业学校、残疾人职业技能培训基地、集中就业机构及其他教育培训机构,开展多层次的残疾人职业教育培训,对符合条件的残疾人按规定给予培训补贴,建立残疾人职业培训补贴与培训质量、一次性就业率相衔接的机制。
(三)建立规范化的残疾人就业服务体系,促进残疾人稳定就业。贯彻《残疾人就业条例》、《省〈残疾人就业条例〉实施办法》等法规政策。落实残疾人就业优惠政策，要把残疾人就业创业作为就业工作重要目标任务，列为各级政府目标责任考核的重要指标。政府招录公务员时不得拒绝符合条件的残疾人报考和录用。鼓励和支持更多的投资主体兴办福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、庇护型工厂等残疾人集中就业单位，集中安置残疾人就业。落实好按比例安排残疾人就业规定，全市行政区域内的机关、团体、企业、事业单位，不分所有制性质和组织形式，都必须按照不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安排残疾人就业；对达不到安排比例的单位按规定征收残疾人就业保障金，对超比例安排残疾人就业的单位按规定给予奖励。残疾人自谋职业、自主创业的，按规定免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业型收费，还可按有关规定申请小额担保贷款。认真执行残疾人就业保障金征收、使用与管理、审计等政策规定,进一步完善残疾人就业保障金的地税代收制度。对集中安排残疾人就业的单位,依法落实资金、场地、税收等方面的优惠规定。加大对残疾人就业创业的扶持力度，实施“百千万残疾人就业创业扶贫工程”，制定扶持各类残疾人就业扶贫基地、职业培训机构的优惠政策，为残疾人提供职业技能和创业培训，吸纳更多残疾人就业。
加强市、县(市、区)残疾人就业服务机构建设,开展统一服务对象、统一业务流程、统一机构标识、统一人员标准和统一服务准则“五统一”的残疾人就业服务机构规范化建设,确保人员、场所和设施满足实际工作需要。公共就业服务机构设立残疾人服务窗口和服务项目,免费为残疾人提供就业服务和就业援助。加强对盲人按摩机构的资格认定和行业管理,落实盲人按摩机构的优惠政策和扶持措施,规范发展盲人医疗保健按摩服务业,实施“万名盲人医疗保健按摩师培养工程”。大力推进职业康复劳动项目,促进智力和精神残疾人辅就业。
(四)加强农村残疾人扶贫开发工作,加快残疾人脱贫致富步伐。政府有关部门要将农村贫困残疾人作为扶贫开发重点对象予以扶持,农村金融机构要向残疾人提供方便可及的金融服务,农民专业合作社、农业农村各种社会化服务组织等要加强对残疾人的帮扶。落实好康复扶贫贴息贷款,健全担保体系,简化贷款程序,提高贷款扶持贫困残疾人(户)的到位率和扶贫效益。。巩固发展农村残疾人扶贫基地。政府举办或补助的面向“三农”的培训机构和培训项目,将残疾人优先纳入培训范围。
(五)健全残疾人托养服务网络,逐步满足残疾人托养服务需求。建立健全以托养服务机构为骨干、乡镇(街道)和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务网络，为精神、智力残疾人和其他各类重度残疾人提供生活照料服务，开展生活技能训练、职业康复、职业培训与工疗、农疗、文化体育、心理疏导、安全保护等服务，组织从事简单生产劳动以及相应的文化体育和休闲娱乐活动。将残疾人托养服务机构建设纳入市公共服务设施建设整体规划,统筹安排,优先发展。按照床位不少于50张、建筑面积不少于2000平方米的标准,重点支持5-10处基层残疾人专业托养机构建设。引导支持社会组织和个人兴办非营利性托养服务机构。对规范达标的托养服务机构给予居民家庭水、电、气、暖费用同价优惠待遇。落实政府补贴政策,制定实施残疾人托养服务标准、入院甄别标准、机构管理办法,逐步建立针对残疾人托养服务机构、日间照料和居家安养社会组织的资助及服务质量监督制度。加快托养专门人才培养和队伍建设。
(六)加快推进无障碍建设,改善残疾人日常生活条件。大力推进无障碍环境建设，对新建、改建、扩建的道路、建筑物、交通设施、旅游景点、车站、居民社区等场所和设施实施无障碍建设和改造。对有需求的贫困残疾人家庭，进行无障碍设施改造。逐步开辟无障碍公交路线，设立无障碍站牌、残疾人专用车位等无障碍设施。。在电视台残疾人专栏节目增配手语字幕的基础上，推进新闻节目播音与字幕同步播出，便于残疾人扩大信息交流。市、县（市、区）图书馆设立盲文和盲人有声读物阅览室,定期增配、及时更新适合残疾人阅读的读物。完善残疾人人口基础数据库，残联要加强与民政、人力资源社会保障等部门数据交换与共享。
(七)发展残疾人文化体育服务,丰富残疾人精神文化生活。大力开展残疾人群众性文化体育活动，丰富残疾人精神文化生活。市民活动中心设立残疾人活动中心（室），公共文化、体育设施要对残疾人免费开放。各级各部门举办文艺活动要鼓励残疾人参加，定期举行残疾人文艺汇演，加强优秀残疾人文化艺术人才培养，繁荣残疾人艺术创作，支持残疾人艺术机构建设。落实全民健身计划，开展残疾人群众体育健身活动，定期举办各类残疾人运动会，全市残运会与全市运动会同城同步举办。继续抓好传统体育项目，市、县（市、区）要建立稳定的优秀残疾人运动员队伍、教练员队伍和残疾人体育医学分级员队伍，健全完善残疾人运动员选拔、培训、表彰奖励机制，不断提高残疾人竞技体育水平。按照政策，解决好在国内外重大体育比赛中成绩突出的优秀残疾人体育人才的奖励、就学、就业和保险等问题。图书馆、博物馆、体育场馆、文化馆及乡镇(街道)综合文化站、社区文化中心等公共文化体育设施向残疾人免费开放并提供便利服务;文化馆等要积极组织残疾人参加力所能及的文化活动,加强反映残疾人自强不息等健康题材的文艺作品的创作和演出。加大对盲文、盲人有声读物、残疾人题材的图书、音像制品出版等的扶持力度。支持发展残疾人励志文化产业，教育引导广大残疾人自尊、自信、自强、自立。
(八)健全残疾人维权服务体系,依法维护残疾人合法权益。建立以各级司法行政部门提供的法律服务和法律援助为主导，以有关部门、社会力量等提供的法律救助为补充的残疾人法律救助体系，为符合规定的残疾人法律援助案件提供经费补助。进一步完善残疾人工作机制，畅通渠道，加大矛盾纠纷排查化解力度，健全事项督查督办与突发应急处置机制。严厉打击侵害残疾人权益的违法犯罪行为，维护残疾人合法权益和社会稳定。
四、建立完善残疾人“两个体系”建设的体制机制
（一）加强组织领导。将残疾人“两个体系”建设做为为民办实事的重点项目，纳入本地国民经济和社会发展总体规划。成立市残疾人“两个体系”建设推进小组，研究决策残疾人“两个体系”建设重大事项，加快推进城乡残疾人社会保障一体化和服务均等化。各级各部门要将残疾人工作列入各自职责范围和目标管理，密切配合，切实提高为残疾人提供社会保障和公共服务的水平。残联、统计等部门要加快建立残疾人事业发展综合评价体系。
建立以公共财政为主渠道，稳定增长的残疾人事业经费保障机制。要加大福利彩票公益金、体育彩票公益金对残疾人“两个体系”建设的支持力度，大力发展扶残助残慈善事业，创新开发残疾人福利基金会、红十字会、慈善总会等团体的扶残助残项目，完善支持残疾人事业发展的多元化筹资机制。通过公办民营、民办公助、政府购买服务或政府补贴等方式，鼓励社会力量发展各类残疾人服务业。
（二）完善政策法规。适时修订《市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》和《市实施〈残疾人就业条例〉办法》，认真落实《省残疾人优惠扶持规定》。将《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规纳入我市全民普法教育规划，不断增强全社会维护残疾人权益的意识。制定并完善残疾预防、0—6岁参加儿童免费抢救性医疗康复、残疾人康复救助、贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理津贴、贫困残疾人大病救助补贴、残疾人社会保险补贴和各项待遇、残疾人康复和托养服务设施建设与管理、残疾人就业保障金征收管理和使用、残疾人服务业发展、无障碍设施建设、专业化残疾人服务人才队伍培养和倾斜政策等相关配套政策措施。完善面向残疾人服务的行业管理制度和服务机构的准入、评价和退出机制。
1.基本原则。坚持市场运作与政府引导相结合，大力推进家庭服务业市场化、产业化、社会化；坚持政府扶持与规范管理相结合,积极实施扶持家庭服务业发展的产业政策，倡导诚信经营,加强市场监管，规范经营行为和用工行为；坚持满足生活需求与促进经济结构调整相结合，通过发展家庭服务业，为家庭提供多样化、高质量服务，带动相关服务行业发展，扩大服务消费；坚持促进就业与维护权益相结合，努力吸纳更多劳动者尤其是农村富余劳动力转移就业，妥善处理好家庭服务机构、家庭与从业人员之间的关系，维护好从业人员的合法权益。
2.目标任务。到2012年，形成完善的发展家庭服务业的政策体系和监管措施；到2015年，建立科学合理的行业规范和标准化体系，形成多层次、多形式共同发展的家庭服务市场和经营机构，家庭服务供给与需求基本平衡；从业人员数量显著增加，职业技能水平不断提高，家庭服务专业技术人员全部持证上岗。
二、统筹规划家庭服务业发展
3.制订实施发展规划。根据国民经济和社会发展“十二五”规划纲要及服务业发展主要目标，制订全市家庭服务业中长期发展规划。各辖市区要结合本地实际情况制订规划，明确发展目标和保障措施。各有关部门要制订相关行业规划和专项规划，研究制订家庭服务业发展评价体系，促进发展规划的实施。
4.明确重点发展业态。。适应人口老龄化和生活节奏加快的趋势，重点发展满足家庭基本需求的家政服务、养老服务、社区照料服务和病患陪护服务等业态。加快基本养老服务体系建设，积极发展社区日间照料中心和专业化养老服务机构，支持社会力量参与公办养老服务设施的运营。鼓励发展残疾人居家服务。拓宽服务领域，因地制宜发展家庭用品配送、家庭教育等业态，逐步发展面向农村尤其是中心的家庭服务。优化城乡区域服务业结构，满足城乡、区域、家庭之间不同的消费需求。
5.培育家庭服务业市场。以非公有制经济为主体，鼓励各种资本投资创办家庭服务企业。积极发展非营利性、公益性的家庭服务业。支持工会、共青团、妇联和残联等组织利用自身优势发展多种形式的家庭服务机构。鼓励家务劳动社会化，积极扩大家庭服务需求。政府面向困难群众提供的家庭服务类公共产品，要按照市场机制向社会购买。家庭服务市场要向外地企业开放，不得设置市场壁垒。支持有条件的家庭服务企业“走出去”，拓展家庭服务业发展空间。
6.建设公益性信息服务平台。。充分发挥公共就业服务信息平台、家庭服务网络中心平台、社区信息服务平台等信息服务资源的作用，扩大信息覆盖面和服务范围，为家庭、社区、家庭服务机构提供公益，实现互联互通、信息资源共享。依托家庭服务业公益性信息服务平台，健全供需对接、信息咨询、服务监督等功能，对家庭服务机构的资质、服务质量进行监督评价，形成便捷、规范的家庭服务体系。力争到2015年底前，全市家庭服务业公益性信息服务平台全部建成、投入运行，并向下延伸服务。
7.发挥社区和行业协会作用。实施社区服务体系建设工程，将洗染、废旧物资回收利用、家用电器及其他日用品修理、社区保洁、社区保安等需要就近提供的家庭服务站点纳入其中。扶持社区内家庭服务业场所建设，鼓励不设服务场所的各类家庭服务机构与医疗服务机构、社区管理和服务机构等加强合作，支持大型家庭服务企业运用连锁经营等方式到社区设立各类便民站点。加快社区综合信息服务平台建设，支持社区居民自治组织为家庭提供信息服务，支持社会组织开展互助志愿服务活动。加强家庭服务业行业协会建设，在开办经费、办公场地、人员配备等方面给予扶持，为协会开展工作提供有利条件。行业协会要在政府主管部门指导下，推动家庭服务机构开展规范化建设，拟订行业服务公约和家庭服务协议示范文本，开展技能比赛、服务质量评定、调解服务纠纷、调查处理违反行规行为，并配合发展家庭服务业联席会议办公室开展行业统计、制订行业服务标准和行业工资指导价位。
三、完善家庭服务业发展扶持政策
8.鼓励各类人员从事家庭服务业。把发展家庭服务业与落实各项就业创业扶持政策紧密结合起来，完善促进就业创业政策体系，鼓励农村富余劳动力、就业困难人员和高校毕业生到家庭服务业就业、创业。对各类家庭服务机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。对自主创业从事家庭服务业的人员，提供开业指导、创业培训、小额担保贷款、人事劳动档案保管和跟踪服务等“一条龙”服务。对领取失业保险金人员、就业困难人员初次自主创业，从事家庭服务业经营1年以上且正常申报纳税的，按规定给予一次性创业补贴1000元；对大中专技职校毕业后两年内创业并缴纳社会保险的，比照灵活就业困难人员给予三年社会保险补贴；对从事家庭服务业的个体工商户升级为家庭服务企业的，一次性给予每户2000元的升级补贴；对各类新创家庭服务企业和个体工商户，每新录用1名就业困难人员，并与其签订1年以上期限劳动合同，同时缴纳社会保险的，每人一次性给予500元的岗位补贴；对扶持下岗失业人员、大中专技职校毕业生、被征地农民等人群创业的街道和社区，每成功扶持1人创业给予500元奖励，每安置1名劳动者就业再给予200元奖励。
9.支持家庭服务企业做大做强。积极发展中小型家庭服务企业，将国家和省促进中小企业发展的政策措施落实到我市家庭服务企业，为企业设立、经营等提供便捷服务，将符合条件的家庭服务企业纳入中小企业发展专项资金、小企业创业基地和中小企业信息服务网络给予积极扶持。选择一批管理规范、运作良好、示范性强的服务业企业进行重点培育，引导其规范化、连锁化、品牌化经营。支持企业通过连锁经营、加盟经营、特许经营等方式，整合服务资源，扩大服务规模，增加服务网点，建立服务网络，除有特别规定外，企业设立连锁经营门店可持规定的文件和材料，直接到所在地工商行政管理机关申请办理登记手续。支持企业建立和完善现代企业制度，积极开展技术、管理和服务创新，争创驰名商标、著名商标，打造知名品牌，对新获得驰名商标的家庭服务企业，由市级现代服务业发展引导资金给予适当的奖励。鼓励个体经济组织从事家庭服务业。严肃查处乱收费、乱罚款以及各种摊派行为，切实减轻家庭服务机构负担。
10.实行财税优惠政策。落实扶持中小企业发展的税收优惠政策，按有关税收政策规定，对符合条件的小型微利企业给予税收优惠。中小型家庭服务业企业缴纳城土地使用税确有困难的，可按规定向主管地税机关提出减免申请。中小型家庭服务企业因有特殊困难不能按期纳税的，可依法申请在3个月内延期缴纳。养老院提供的育养服务免征营业税、城市维护建设税和教育费附加。对经市有关部门审批确定，功能设施达到市级示范性标准的社会力量新办养老机构、社区居家养老服务机构的建设，由市财政按规定给予一次性补助。对残疾人托养服务，根据托养方式按规定给予补贴。落实促进残疾人就业税收优惠政策，鼓励和扶持具备劳动能力的残疾人从事家庭服务业。对持《就业失业登记证》的人员从事个体家庭服务业的，3年内按每户每年8000元的限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；对家庭服务机构新增加的就业岗位，当年新招用持《就业失业登记证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，3年内按实际招用人数给予每人每年4800元定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠；对依法与员工签订劳动合同，按规定足额缴纳社会保险，通过银行等金融机构向员工支付工资的员工制家政服务企业，经人力资源社会保障部门认定、税务机关审核，取得的家政服务收入3年免征营业税；登记失业人员、农民工、残疾人、退役士兵以及普通高校毕业生从事家庭服务个体经营的，自其在工商行政管理部门注册登记之日起3年内免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。
11.实施有利于家庭服务业发展的其他政策措施。制订土地利用总体规划、城市总体规划要充分考虑家庭服务业发展需要，搬迁关闭不适应城市功能定位的工业企业而退出的土地，要在供地安排上适当向养老服务等家庭服务机构倾斜，城市新建居住小区要预留规划面积，优先考虑家庭服务业站点发展的需要。完善价格政策，使养老家庭服务机构、残疾人托养服务机构与居民家庭用电、用水、用气、用热同价，其他家庭服务机构逐步实现不高于工业用电、用水、用气、用热价格，降低家庭服务机构运营成本。
四、规范家庭服务业市场秩序
12.推进家庭服务业标准化。建立健全家庭服务业标准体系，扩大服务标准覆盖范围。发展家庭服务业联席会议办公室要组织协调相关部门、行业协会和企业做好家庭服务业服务标准制（修）订工作，推行服务承诺、服务公约、服务规范，切实抓好各项标准和制度的实施。
13.加强市场监管。依法规范家庭服务机构从业行为，加强市场日常监管，严肃查处违法经营行为，维护从业人员和家庭消费者合法权益。制订家政服务机构资质规范，设立家政服务机构或其他组织拟从事家政服务经营的，须向发展家庭服务业联席会议办公室备案。
14.推进诚信体系建设。大力开展家庭服务从业人员职业道德教育、家庭服务机构诚信经营教育和家庭守信教育，形成供需各方相互信赖、安全可靠的市场环境。要将职业道德作为从业人员岗前培训的内容。健全失信惩戒和守信褒扬机制，在家庭服务机构资质评级以及日常监管、表彰奖励中，要重点考核诚信经营情况，将家庭服务供需各方诚信情况纳入社会信用体系，并与其他部门的诚信记录联网。
15.加快行业协会建设。建立和完善行业协会组织机构，在开办经费、办公场地、人员配备等方面扶持家庭服务业行业协会发展，发挥行业协会在沟通政府与企业、规范行业行为、反映企业诉求、加强行业自律等方面的作用。支持行业协会自我管理、自我发展，发挥其在咨询服务、标准制订、培训教育、竞赛组织、技能鉴定、信息统计、资质认证、信用评价、服务监督等方面的功能，搭建交流合作平台，协调行业内部竞争矛盾，制订行业服务公约、行业规范和管理制度，形成基于行业自律的会员准入和退出机制。发挥行业协会桥梁和纽带作用，将适宜于行业协会行使的中介性、技术性、公正性职能以及行业评选等职能依法授权或委托行业协会承担。有关部门委托行业协会承担公共管理事务的，可采用政府购买服务方式进行。
五、加强就业服务和职业技能培训
16.加强就业服务。进一步完善覆盖城乡的公共就业服务体系，公共就业服务机构特别是街道、乡、社区就业服务平台以及农民工（新市民）综合服务中心，按规定为家庭服务从业人员免费提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍服务，为家庭服务机构招聘人员和家庭雇用家政服务员提供推荐服务。整合并提升现有劳务基地资源，培育和扶持具有本地特色的家庭服务劳务品牌，强化输出地与输入地的对接，促进有组织的劳务输出。
17.加强职业技能培训。把家庭服务从业人员作为职业技能培训工作的重点。根据《关于印发〈市市区职业介绍补贴和职业培训补贴资金管理办法（暂行）〉的通知》（人社发〔〕124号、财社发〔〕123号）规定，落实培训计划和农民工培训补贴等各项政策，按照同一地区、同一工种给予同一补贴的原则，统一培训补贴基本标准，统一培训机构资质规范，统一培训考核标准、考核程序和考核办法。以规范经营企业、技工院校和就业训练中心为主，充分发挥各类职业培训机构、行业协会以及工青妇组织的作用，根据当地家庭服务市场需求和用工情况，开展订单式培训、定向培训和在职培训。实施家政服务员、养老护理员和病患陪护员等家庭服务从业人员定向培训工程，对家庭服务、养老服务和病患陪护服务等机构招聘从业人员进行培训的，按规定给予补贴。政府要加大对定向培训的投入，落实好国家有关加强职业院校的教材开发、师资培训、实训基地等基础能力建设的政策。
18.加强职业技能鉴定。探索符合家庭服务职业特点的鉴定模式，鼓励从业人员参加职业技能鉴定或专项能力考核，经鉴定考核合格并获得国家职业资格证书的，按规定给予一定补贴。做好初、中、高级职业资格衔接工作，构建家庭服务从业人员从初、中、高级工到技师、高级技师的发展通道。家庭服务机构应坚持先培训后上岗制度，完善技能水平和薪酬挂钩机制，引导从业人员积极参加培训和鉴定考核。鼓励家庭选择持有家庭服务职业资格证书或专项职业能力证书的从业人员提供服务。
19.加强经营管理和专业人才培养。将家庭服务业经营管理和专业人员培养纳入全市专业技术人才中长期规划并抓好落实。将家政服务、养老服务、社区照料服务和病患陪护服务等业态的管理人才与专业人才作为培训重点，不断提升家庭服务业发展水平。对于家庭服务业领域技师、高级技师的培训，纳入当年政府购买高技能人才培训成果补贴范围。
六、维护从业人员合法权益
20.规范家庭服务机构、家庭与从业人员的关系。研究制订适应家政服务特点的劳动用工政策及劳动标准，促进家政服务员体面劳动。招聘并派遣家政服务员到家庭提供服务的家政服务机构，应与员工制家政服务员签订劳动合同或简易合同，执行家政服务劳动标准。家政服务机构与家庭签订家政服务协议。以中介名义介绍家政服务员但定期收取管理费等费用的机构，要执行员工制家政服务机构的劳动管理规定。中介机构介绍家政服务员到家庭提供服务的，不得收取管理费。引导家庭与通过中介组织介绍或其他方式自行雇用的非员工制家政服务员签订雇用协议，明确双方的权利和义务。其他家庭服务机构及其从业人员应当依法签订劳动合同，执行劳动法律法规。
21.维护从业人员劳动报酬等权益。有关部门要定期公布家政服务员工资指导价位，促进家政服务员工资水平逐步提高。家政服务机构支付给员工制家政服务员的工资不得低于当地最低工资标准。家政服务机构向员工制家政服务员收取管理费的，不得高于规定的比例。员工制家政服务员可以实行不定时工作制，家政服务机构及家庭应当保障其休息权利，具体休息或补偿办法可结合实际协商确定。
22.鼓励从业人员参加社会保险。家庭服务机构及其从业人员应当按规定参加社会保险、缴纳社会保险费。非员工制城户籍家政服务员可以灵活就业人员身份，自愿参加企业职工基本养老保险、城职工基本医疗保险或城居民基本医疗保险。非员工制农业户籍家政服务员可以自愿参加新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗，或以灵活就业人员身份自愿参加就业所在地城职工基本医疗保险或城居民基本医疗保险。工伤保险及其他有条件的社会保险险种要针对家政服务员特点，实行灵活便捷的参保缴费方式，并做好转移接续工作。推行家政服务机构职业责任险、人身意外伤害保险等险种，防范和化解风险。支持商业保险机构开发家庭服务保险产品。
23.建立从业人员权益维护机制。按照“鼓励和解、加强调解、加快仲裁、衔接诉讼”的要求，及时妥善处理家庭服务机构与从业人员之间的劳动争议。建立包括企业调解、基层调解及区域性调解、社会调解的工作网络，将简单争议化解在基层。通过简化受理立案程序、适用简易程序审理，提高仲裁效率。加强与人民法院的沟通，促进裁审衔接。加大监察执法力度，依法查处家庭服务机构违反劳动保障法律法规的行为。对家庭与非员工制家政服务员之间因履行雇用协议引起的民事纠纷，引导当事人依法通过人民调解、行业协会调解、诉讼等渠道解决。依法在家庭服务企业中建立工会。联席会议成员及相关部门要发挥各自优势，通过政策咨询、法律援助、维权热线等方式，配合有关部门做好家庭服务从业人员权益维护工作。
七、加强对发展家庭服务业工作的组织领导
24.建立协调机制。建立由市人力资源和社会保障局牵头，有关部门和单位参加的发展家庭服务业联席会议制度，研究解决发展家庭服务业的重大问题，推动制订和完善相关法规规章和政策规定。联席会议成员单位要按照各自职责，认真贯彻落实有关发展家庭服务业的各项政策措施。联席会议办公室要搞好统筹协调，促进工作落实。其他有关部门和单位也要做好涉及家庭服务从业人员的文化生活、公共卫生、计划生育、党团和工会建设等各项工作。各辖市区要根据本地区实际建立和完善相应的部门协调机制，充实工作力量，提供必要工作经费，加强对这项工作的领导。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以高校毕业生、就业困难人员为重点，全面贯彻落实党的十七届三中全会和中央、省经济工作会议精神，通过集中开展稳定就业百日会战系列活动，努力克服经济形势变化对就业的影响，积极应对，攻坚克难，不断提高公共就业服务水平和工作质量，促进城乡劳动者就业与再就业，保持就业局势稳定，为全年就业工作开好头、起好步。
二、活动安排
围绕稳定就业、促进创业和扩大就业，通过开展“就业政策宣传、市场招聘对接、大学生专项服务、就业援助、创业促进、非凡培训”等活动，为高校毕业生、就业困难人员、农民工等群体提供及时有效的就业服务。
㈠就业政策宣传活动
以“落实政策，助推就业”为主题，围绕贯彻落实新一轮促进就业政策，着力做好政策宣传、培训指导工作，为全面落实政策夯实基础。
1、政策普及和宣传。通过多种渠道，加强政策宣传，使企业和劳动者充分了解政策、运用政策。
——社区普及宣传。依托街道劳动保障服务中央和社区服务站，以发放宣传材料、上门服务等形式，普及政策知识，做好宣传引导。
——集中宣传，利用社区招聘等形式，组织工作人员分片在人流密集地区，广泛进行政策文件普及活动。
——开展“政策暖人心、春风吹万家”创业政策宣传服务月活动。组织多形式的创业宣传和联动服务活动，对民营企业以及失业人员、大学生、外来人员等各类创业人员，深入开展政策咨询、项目开发、专家指导、小额贷款、后续跟踪扶持等一系列服务，进一步推进创业工程。
㈡岗位开发及招聘推介活动
以“就业起步，我们共同努力”为主题，开展岗位开发储备、专场招聘、用工监测等市场服务活动，充分发挥市场就业的主渠道作用。
1、岗位开发储备
——联动开发新增就业岗位。。
——加大市场登记岗位收集力度。。
2、人力资源市场功能下移，组织专场招聘。
——举办迎新春专场招聘会活动。。
——开办区人力资源招聘活动市场。。
——举办岗位进社区招聘会。组织工作人员深入街道社区，结合全市社区招聘日活动，举办社区招聘会，为社区居民提供面对面服务，促进困难群体就业。
3、市场监测和信息对接
——实行企业用工需求监测制度。。
——做好岗位信息与企业裁员监测信息对接。针对企业裁员报告信息和拟裁员监测信息的人员结构和时间进度情况，提前介入，做好信息传递和对接服务，促进同行业间优势企业与裁员企业人员的岗位转换。一季度对一次性裁员50人以上的监测裁员企业，集中组织同行业缺工企业实地对接洽谈，避免岗位流失和减少失业。
4、民营企业招聘活动
3月份将以高校毕业生为重点对象，集中组织开展民营企业招聘活动，为企业和大学生免费服务，搭建民营企业与各类劳动者间的供需对接平台，帮助高校毕业生到民营企业就业。
(三)就业援助行动
以“就业援助你我他、真情相助渡难关”为主题，元旦、春节期间深入开展就业困难群体“四进”援助行动，打造充分就业和谐社区，促进困难群体就业。
1、政策进社区
通过各种形式，把就业政策送进每一户援助对象家中，使每一位援助对象了解适合于自身的政策内容和办理途径。
——结合入户摸底调查情况，有针对性地开展送政策活动，以宣传单的形式，统一把《劳动合同法》、《促进就业法》、青政发〔2009〕50号文件及有关配套政策，送交社区每个就业困难人员。
——在各街道和社区设立促进就业政策宣传展板，悬挂再就业扶持政策条幅，充分宣传促进就业优惠政策及创建“充分就业社区”活动和帮扶就业的成果。
——举办政策宣传活动。利用各种宣传咨询等形式进行现场宣传，提供政策咨询，为失业人员答疑解惑。
2、岗位进社区
重点采集一批适合安顿就业困难人员的岗位，为有就业愿望和就业能力的援助对象提供及时的岗位援助。
——1月20日在全区举办社区岗位联动招聘日活动。各街道和社区要积极开展社区就业广场就业超市等多形式的社区招聘活动，面向社区居民提供面对面的服务，促进困难群体再就业。
——落实岗位储备制度。每个社区确保天天岗位保有量2个以上，活动月期间为每位求职要求迫切的就业困难人员至少上门提供一次岗位信息，确保零就业家庭至少一人稳定就业。
3、服务进社区
——针对援助对象的不同类别和服务需求，实行一对一指导，综合运用职业介绍、职业指导、就业培训、公益性岗位和其他劳动保障相关服务措施，对每一类人员量身提供一套针对性强的服务方案，使每一位援助对象切实得到再就业援助，解决他们的实际困难。
——开展“一对一”帮扶活动。各街道和社区为有求职要求的援助对象建立就业援助卡，开展“一对一”职业指导，针对他们在求职就业、享受再就业政策和其他劳动保障政策方面的不同需要，确定详细服务内容，促进帮扶对象尽快实现再就业。
4、温暖进社区
春节前，组织对特困就业困难人员开展送温暖活动，给予一次性生活救助，走访慰问特困失业人员172户。
(四)创业促进行动
以“激情创业在市北”为主题，针对不同的创业群体，开展系列创业促进活动，促进以创业带动就业。
――创业进社区活动。2月份，在全区启动“社区创业援助活动”帮助创业者应对危机，胜利创业。
――建立“企业问诊室”。组织创业专家志愿团专家深入社区与创业者面对面交流，帮助创业企业进行诊断自救，降低金融危机带来的风险。
――资金援助。分别在辽宁路科技街、台东三路步行街、易初莲花超市门口开展“手拉手、共度危机”帮扶活动，现场进行小额担保贷款政策宣传，启动小额担保贷款“快速通道”服务，帮助创业者解决资金困难。
――开设创业大讲堂。选择1－2个社区开展“创业大讲堂”活动，邀请创业专家、创业典型进行创业理念、技巧、对话等形式的讲座，现场开展互动交流。
――举办创业经验现场交流会。3月份表彰一批创业先进单位和创业典型，发挥示范带动作用，激发失业人员创业激情。
(五)技能培训活动
。同时，申报开设适合用人单位需求的DV拍摄与制作专业，2月10日前完成，2月份正式组班。
2、申报“3DMAX”职业专业设置，进一步丰富市北区大学生就业培训基地---西部中新商厦校区的职业培训内容，争取2月中旬，购置教学设备，完善教学设备，完成审批，2月底前组班开学首期计划招生60人。
3、完善各教学校区取暖设施，各专业争取2月中旬全面开课，计划招生培训260人。
4、强化进城务工的农村劳动力职业技能培训。
——开展全区进城务工的农村劳动力职业技能培训需求的普查，结合我区优势专业，尽快制定培训计划，1月底完成。
——组织培训教师，采取登门和定点培训等多种形式，争取形成200人的培训规模。
——与区民政联手，重点培训农村进城务工的养老护理员，
预计100人左右。
5、开展在职培训
。
三、工作要求
㈠加强组织领导。各相关单位要切实加强领导，结合本地区、本部门实际，成立领导机构，制定详细活动方案，确保各项工作顺利组织实施。
关键词：非学历职业技能培训；学习者特征；学习需求
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）06-0014-05
在全民学习、终身学习的大背景下，积极发展非学历技能培训已经成为建设学习型城市的重要途径。相对于学历教育，非学历技能培训面向的学习者更是背景各异，涉及在职职工、失业人员、在校大学生及农村劳动力等多类人群，对不同类别学习者的特征及学习需求进行调研分析，挖掘学习者特征与学习需求之间的关系，制定有针对性的培训对策，是非学历技能培训应重视的关键问题之一。
一、文献综述
（一）关于职业技能培训需求的研究与国际比较
夏怡然对农民工在职培训需求进行了实证分析，发现农民工在职培训需求表现出的显著异质性，提出农民工培训政策的制定应注意个体差异导致的农民工人力资本差距扩大的问题[1]。
姚金蕾等对美国、法国等国家职业农民培训需求的研究与实践状况进行总结，结合我国相关研究，从比较分析的视角提出具体方略，以促进我国新型职业农民的培养[2]。
朱琳对外来务工青年的群体特征、务工状况和职业培训需求进行了实证分析与研究，指出培训过程中存在的一系列矛盾和问题，提出满足青年务工者的职业培训对策建议[3]。
（二）关于职业技能培训影响因素的研究
杨晶等通过对江西省数据的调研，发现新生代农民工职业培训需求自述偏好与现实选择存在不一致现象，进而深入挖掘促进两者一致性的正面因素以及导致不一致现象的负面影响因素，为农民工职业培训提供参考和依据[4]。
丁煜等从性别、受教育程度、婚姻状况、职业和家庭收入水平等变量入手分析对于农民工参加职业技能培训的影响因素，为其他研究提供参考[5]。
杨晓军根据农民工技能培训状况的调研结果，分析了影响农民工技能培训意愿的影响因素，发现性别、年龄、打工年限和培训经历等对其培训意愿产生影响[6]。
通过文献综述，我们发现关于职业技能培训学习者及学习需求的研究中，较少考虑到人员类别、户口性质和所属行业等因素对于职业技能培训的差异性影响，对于学习者各特征间的相关性也没有涉及，导致无法深入挖掘学习者背景性特征对于其培训意愿和需求的影响。
二、研究设计与数据分析
。作为承担“福利计划”的培训机构，我校目前已承担数十个工种的培训任务，累计培训数万人次。
通过“福利计划”的实践发现，不同背景（性别、学历、民族、人员类别、户口性质、年龄段）的人群对于所学工种和晋升等级的需求差异较大。为甄别这些差异，并对导致差异的原因进行分析，我们随机抽取了“福利计划”培训班期中的98个班期共计4 525培训人次进行数据分析与实证研究，以期发现学习者背景性特征之间以及与其学习需求之间的关系，为今后制定更切实有效的培训对策提供参考和依据。
本研究使用SPSS13.0英文版首先对数据进行描述性统计，以期发现各工种和晋升等级中人群分布的规律，又对数据进行相关性分析，以期发现与学习者需求相关性较高的学习者特征。
（一）数据初步统计
为了解学习者特征及分布概r，我们对数据进行了初步统计，对学习者特征及学习需求的数据进行了总体分析。
1.学习者特征数据的总体情况
我们将学习特征划分为性别、学历、人员类别、年龄段、户口性质、行业和民族等。
根据在职人员的户口性质，将其分为本市城镇户口、本市农村户口、外省城镇户口和外省农村户口。失业人员是指户口性质为本市城镇、已进行失业登记且未再就业的人员。农村劳动力是指户口性质为本市农村且未就业的农民。 国资系统主要指国有资产、国有控股、全民所有制形式的企业；商务系统指外商独资、中外合资、中外合作、港澳资的企业；中小企业指个体工商户、集体所有制、个人参股和民营企业；其他，指无工作单位的大学生、失业人员或农村劳动力。
各特征统计项数据见表1。
从总体来看，男女学习者人数分别为49.6%和50.4%，两者几乎平衡；；在职人员和农村劳动力占相当大的比重（分别为57.3%和40%），而在校大学生和失业人员所占比重较小（分别为1.7%和1.0%）；约89.1%的学习者年龄段集中分布在20岁至50岁之间；从总体来看，本市户口人员占培训人员总数的92.1%；来自于中小企业的在职人员和无工作单位的人员（在校大学生、失业人员和农村劳动力）占比重较大（分别占32.6%和42.7%），而来自于国资系统和商务系统的在职人员占比重较小（分别占2.4%和16.3%）；培训人员共覆盖9个民族，汉族人员占绝大多数。
2.工种数据总体情况
选择学习各行业的人数和比例统计结果如下页表2所示。从行业选择来看，学习者人数较多的工种行业包括居民服务和其他服务业、信息传输、计算机服务和软件业以及农、林、牧、渔业，制造业也占据一定比例，而租赁和商务服务业的人数仅占4.4%。
3.等级数据总体情况
学习者职业资格等级晋升分布情况统计结果如表3所示。
由表3可知，晋升初级和高级职业资格的学习者分别占53.8%和43.4%，x升中级职业资格的学习者仅占较少部分。
（二）工种及等级内部分布情况
为了解各工种及等级人群分布规律，我们分别对各工种和等级的人群分布情况进行了描述性统计。
1.各工种内部人员分布情况
性别分布情况：由于职业特殊性，个别工种（保育员、茶艺师、服装制作工）女性学习者占多数外，其他工种内部男女学习者之间的数量差异几乎可以忽略；；人员分类情况：不同工种间各类别人群分布差异性较明显，每个工种基本上集中覆盖2―3个类别人群，其中养老护理员以及农、林、牧、渔业的三个工种和制造业（机械）的两个工种集中分布在农村劳动力这一人群中，其他工种基本集中分布在在职人员中；年龄段分布情况：各工种人员年龄分布情况与总体情况基本吻合；户口性质分布情况：各工种人员户口性质分布与总体情况基本吻合，本市户口人员占大多数；行业分布情况：除茶艺师外，其余各工种内部人员基本集中在一个行业，分布十分集中；民族分布情况：民族分布情况与总体情况基本吻合。
2.各等级内部人员分布情况分析
性别分布情况：各等级内部男女学习者基本持平，与总体情况基本吻合；学历分布情况：各等级内部学习者学历分布差异较大，其中中级人员仅分布在中专和初中学历人群中，初级和高级在各个学历层次均有人群分布；人员类别情况：各等级内部人员类别分布差异较大，其中中级人员仅分布在本市在职农村人员这一人群中，初级人员主要分布在农村劳动力中，而高级人员主要分布在各类在职人员中；年龄段分布情况：各等级内部年龄段分布差异不大，不同等级在不同年龄段均有分布；户口性质分布情况：各等级内部人员户口性质分布差异较大，其中中级人员仅分布在本市农村户口人员中，初级人员和高级人员主要分布在本市农村户口人员中，但本市城镇户口人员也占据一定比重；行业分布情况：各等级内部人员所属行业分布差异较大，其中中级人员仅分布在中小企业中，初级人员主要分布在无工作单位人群中（在校大学生、失业人员和农村劳动力），高级人员主要分布在中小企业中，但来自商务系统的人员也占据一定的比重；民族分布情况：各等级内部人员民族分布情况同总体情况基本吻合，汉族人员占据绝大多数。
（三）学习者特征与学习需求关系的实证分析
为探索学习者各特征间以及学习者特征与工种、晋升等级需求之间的关系，我们对学习者各特征间及其与学习需求的相关性进行了统计分析，以期发现相关性较高的学习者特征以及与学习需求相关性较高的学习者特征。
一般认为，相关系数低于0.3为弱相关，相关系数在0.3和0.8之间为中度相关，相关系数大于0.8则为高度相关。由下页表4可知，两两之间存在显著中度或高度相关的学习者特征有：学历与人员类别、学历与年龄、人员类别与户口性质、人员类别与所属行业。与学习者对于所学工种和晋升等级需求存在显著中度或高度相关的学习者特征是人员类别和所属行业。
三、研究结论
从工种选择上来看，与民生相关的行业，如居民服务和其他服务业，或者新兴技术产业，如信息传输、计算机服务和软件业等成为当前职业技能培训的热点。
从晋升等级上来看，晋升初级和高级职业资格的学习者数量基本持平，而晋升中级职业资格的学习者数量相对较少。“福利计划”要求晋升中级和高级的学习者需要在其原等级的从业职业年限达到一定要求，晋升等级越高则要求相关从业年限越长，而晋升初级无此项要求。这一现象反映出学习者中无相关从业年限的人数和具有较长相关从业年限的人数较多，而具有一定相关从业年限并符合中级晋升要求的学习者人数较少，学习者相关从业年限呈现两极分化现象。
学历、人员类别、户口性质和所属行业四个因素对非学历技能培训学习者的需求产生了较显著的影响。具体来说，非学历技能培训学习者中低学历人群占据相当大的比重，且不同工种和等级间学习者学历分布差异较明显；在职人员和农村劳动力占相当大的比重，而在校大学生和失业人员占比较小，且不同工种和等级间各类别人群分布差异性较明显；本市户口人群占绝大多数；所属行业来自于中小企业的在职人员和无工作单位的人员（在校大学生、失业人员和农村劳动力）占比重较大，而来自于国资系统和商务系统的在职人员占比重较小且各工种和等级内部人员基本集中在一个行业，分布十分集中。性别、年龄和民族因素对于学习者学习需求的影响几乎可以忽略。对学习者需求产生显著影响的各特征之间相互影响，如学习者人员类别与其学历、户口性质和所属行业具有较高的相关性。人员类别和所属行业是影响学习者需求的关键因素。
四、对策建议
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（一）根据学习者特征建立分层次、分类别、分行业的培训机制
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（二）充分发挥高校在职业技能培训中的重要作用
当前，职业技能培训中在校大学生所占比例并不高，但这并不意味着高等学校在职业技能培训中无用武之地。 应扩大职业技能培训在高校学生中的覆盖面，吸收更多高校学生参与培训，为他们顺利转变为职业人做好准备。此外，在培训计划的制定、培训资源的建设方面，充分吸收职业院校教师加入培训教师队伍， 充分发挥高等职业院校的作用。
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（四）建构完善的职业技能培训评价体系
最终的职业资格认证和鉴定是职业技能培训的最终环节和关键环节。为确保资格认证和鉴定的顺利进行，应做好培训评价与评估，开通培训质量监督与意见反馈通道，做好学习者追踪服务与调查，根据意见反馈及时调整培训计划，以期将培训效果最优化。
（五）加大民生类行业和新兴技术产业的培训力度和范围
从研究结论可以看出，民生类行业和新兴技术产业最受学习者青睐，因此，应加大这两类行业的培训力度和范围，加强这两类行业的师资力量、培训场地和设施、支持服务力量，为学习者提供全方位的培训支持，满足其培训需求。
（六）根据学习者从业年限把握其职业资格等级晋升的时机
学习者相关从业年限呈现两极分化现象，这就要求培训组织者根据各类工种学习者从业年限的规律把握其职业资格等级晋升的合适时机，提供适合其从业年限的职业资格等级晋升机会。
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An Empirical Study on the Relationship between Learners' Characteristics and Learning Needs in Non-academic Vocational Skills Training
LIU Li-na， YANG Shun-qi
（Tianjin Open University， Tianjin 300191， China）