湘西地区城镇体系规划

加快湘西地区开发是省委、省政府作出的一项重大战略决定，是树立和落实科学发展观、统筹区域协调发展、推进我省全面建设小康社会的重大举措。湖南省委、省政府决定当前和今后一个时期要集中力量抓好关系湘西地区开发全局的四大战略重点是：突出产业发展、完善基础设施、改善生态环境、发展社会事业。为湘西地区开发指明了方向。湘西地区地域广阔，内部差异较大，开发不可能整体平面展开，必须有重点，以点带线带面循序推进。本规划主要研究的是如何依托城镇加快湘西地区开发，即湘西地区开发重点在城镇空间上的组合问题。目的是编制一个具有法定地位的区域城镇体系规划来整合资源，提升整体竞争力，并以更新、更先进的观念和方法来引导这样一个比较落后地区的城镇化进程和城镇的建设与发展。

1.城镇是湘西地区开发的重点

● 以城镇带动地区发展是世界各国的普遍作法。城镇是人口和非农产业聚集到一定规模的社会形态和要素高效配置的空间区域。因此，世界各国开发欠发达地区，往往首先选择基础相对较好的城镇建立经济增长极，以形成聚集效应和规模效应及辐射效益，实现迅速发展，增强辐射力，进而逐步带动区域的发展。以城镇开发带动区域开发是提高湘西地区开发的投资效益，加快湘西地区开发步伐的必然选择。

● 城镇是实施湘西地区开发四大重点工作的空间地域重心。在湘西地区开发中，基础设施建设投资的重点地域在城镇，突出产业发展、调整产业结构的重点在城镇，生态环境保护和建设依赖于城镇的发展，发展社会事业必须充分发挥城镇的中心功能。因此，城镇是实施湘西地区开发重点战略任务的空间集合。抓住了城镇开发，就等于牵住了湘西地区开发的“牛鼻子”。

2．湘西地区城镇体系规划是统筹区域发展的要求

● 由于自然、经济、社会和历史发展原因的影响，湘西地区目前基本上还是：湖南省最主要的贫困地区、我省少数民族的主要聚居区、发展基础薄弱地区、生态环境脆弱地区。对于这样一个总体上已经开发的落后地区若缺乏规划，对于区域空间的统筹安排，将无法避免城镇的无序竞争和基础设施的重复建设，也无法实现以加强生态环境保护和建设为重要内容的加快发展意义上的开发和城镇空间结构的优化。

● 国家推出一系列区域统筹发展的政策和观念，提出了树立科学发展观，落实“五个统筹”和“五个坚持”的发展要求，因此，走一条区域协调发展，全面建设小康社会，社会全面进步，建设节约型湘西，生态良性循环的发展道路已经是必然的选择。落实新的科学发展观就是城镇体系规划的核心内容，是规划要达到的目的。

● 省政府印发了《湘西地区开发总体规划》，但如何在该规划指引下，进一步落实产业布局、资源利用、城镇发展、设施建设等方面的发展策略和模式，也需要编制城镇体系规划来提供一个详细而可供操作的方案。

湘西地区现状发展特征

1．区位条件发生了变化，战略地位得到极大提升

随着国家西部大开发战略的实施，湘西地区的经济地理位置已发生了巨大变化，战略地位得到了极大提升。在整个西部大开发战略和区域经济发展格局中，湘西地区具有东引西联，承东启西的特殊地位，具有突出的过渡地带优势。

2．综合经济实力不断增强，但总体水平不高

改革开放以来，湘西地区经济获得了历史上最快最好的发展。但由于自身的

发展条件,经济的发展与全省相比,差距较大。一是经济总量严重偏小;二是人均国内生产总值拥有量少,仅为全省平均水平的61.02%；三是经济发展速度相对较慢。

3．交通设施建设力度加大,但仍存在较大差距

渝怀铁路、芷江机场和常张、常吉、邵怀、怀新高速公路等一批交通基础设施建设重点项目陆续建设，将为湘西地区经济社会发展打下坚实的基础。湘西地区将形成航空、铁路、公路、水运等区域对外立体化大交通网络格局。但经济发展的要求还存在较大差距。一是现有交通等级低；二是交通通而不畅的瓶颈仍然存在；三是铁路技术等级低；四是航运不断萎缩。

4．城镇得到了较大发展，城镇体系结构丞需优化

经过多年的开发建设，湘西地区的城镇得到了较大的发展，城镇面貌得到了较大改善，城镇功能得到了迅速的提升，这是湘西地区进一步加快开发的坚实基础。但对比发达地区，湘西地区的城镇体系结构还不合理，具体表现在：一是城镇化水平低，2003年湘西地区城镇化水平仅为22.9%，低于同年全省平均水平10多个百分点；二是城镇数量少；三是城镇中心功能不强，规模不大；四是城镇级别不高，城镇等级发育不完善。

5．扶贫攻坚取得显著成绩，但治穷脱贫任务艰巨

改革开放以来，农村贫困面貌发生了较大的变化，贫困人口生活水平有显著提高。但因灾返贫现象的发生较为频繁，深度贫困人口和低收入人群发生面仍然较大，现有贫困人口治穷脱贫的难度大。

规 划 范 围

本规划的范围是指位于湖南西部的武陵、雪峰山脉覆盖的地区，即张家界市、

湘西自治州，怀化市和邵阳市所辖的武冈、洞口、城步、绥宁、新宁、隆回六县市。共31个县市区，总面积6.74万km2.

规 划 期 限

本规划的期限为2005年—2020年，其中2005年—2010年为近期，2011年—2020年为远期。

规划指导思想与目标

湘西地区城镇体系规划的指导思想是：

● 贯彻“三个代表”重要思想，落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观。坚持循环经济理念，统筹和协调城镇与区域的关系，建设节约型湘西。 ● 立足于生态环境的保护，基础设施的改善，特色产业的开发，人口素质的提升，收入水平的提高，促进地区经济的振兴和繁荣，全面实现小康目标。 ● 遵循市场经济规律，合理引导城镇发展，加快湘西地区城镇化和现代化进程，建立和完善区域城镇体系，为推动城镇发展质量和效益的全面提高提供可靠保证。

发展战略目标是：

抓住机遇，加快发展，通过加速城镇化，带动地区发展，建设经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新湘西。

在总目标下实现五大具体发展目标：

● 目标一：加快城镇化进程，基本形成以中心城市为核心，若干特色小城镇为支撑的、规模有序、布局合理的城镇体系。

重点投资于城镇，引导资金向城镇集中，扩大城镇用地和人口规模，大幅度提高城镇化水平。2010年城镇化水平达到32%左右（其中怀化、张家界、湘西州三市州为36%），2020年为46%左右，城镇人口2010年为430万左右，2020年的城镇人口将达到 635万左右。在湘西地区形成大城市、中等城市、小城市、重点镇和一般建制镇的网络体系。

● 目标二：大力发展城镇经济，经济总量持续健康稳定增长

经济增长速度略高于全省平均水平，GDP年均增长10%，总量由2003年的551亿元，增加到2010年的1070亿元左右，2020年的2800亿元，人均GDP由2003年的4248元，增加到2010年的8000元，2020年的2万元。 ● 目标三：建设湘西地区绿色生态屏障，生态环境质量明显改善

通过绿化城镇、保护天然林和大江大河源头，调整结构等措施，提高生态环境质量。至2010年，森林覆盖率达到 65%。

● 目标四：提高教育、科技水平，适应经济社会发展的需要

发挥城镇教育中心的功能，优化教育资源配置。用高新技术改造传统产业，提高城镇产业的科技水平。到2010年湘西地区整体水平要接近全省中等水平，到2020年，要达到全省中等水平。科技进步对经济的贡献率由目前的38%提高到60%以上。

● 目标五：建立健全区域统筹协调机制，实现区域一体化协调发展

建立区域协调机制，因地制宜，发挥优势，分工合作，协调发展，促进资源与生产力的合理配置和区域竞争力的整体提升，实现区域协调发展。

城镇化发展战略

实施五大发展战略

● 中心城市的龙头带动战略

积极培育具有区际意义的中心城市,增强城市辐射力、吸引力、集聚力和综合服务能力，使之成为带动地区经济增长的中心。首先要突出怀化、张家界作为本地区一级中心城市的地位，同时积极培育和发展吉首、武冈等二级中心城市。

● 区域合作开发战略

要按照“因地制宜，合理分工，突出重点，优势互补，协调发展”的原则，从市场经济规律和各地区经济内在联系以及自然地理特点出发，面向国内外大市场，加快与国内外市场经济接轨的步伐。使全区在更大范围内实现优势互补、分工合理、协调发展和共同富裕。 ● 实施产业化带动战略

充分发挥特色农业资源丰富的优势，加快农业产业化步伐。发展壮大、改造提升一批建立在当地优势能源、矿产资源基础上的加工业，延伸产业链条，提高经济效益，大力发展服务业，促进城镇发展。 ● 实施旅游带动战略

整合湘西地区特色民族文化和旅游资源，并逐渐带动旅游产品加工与第三产业的大力发展，使城镇成为旅游资源开发和旅游业发展的强有力支撑，同时通过旅游开发，积极推动城市形象的塑造以及城市经济的发展。 ● 实施文化带动战略

充分发挥地区的文化底蕴，激发文化魅力，打造文化品牌，从而扩大湘西地

区的影响，提高城市的知名度，带动城市的旅游业与第三产业的发展。

产业发展布局

● 建设“十”字型经济隆起带

总体思路是以中心城市为依托，以交通干线为骨架，形成由点带线的开发模式。以怀化等城市为点，以铁路线为开发轴，把“十”字型轴线作为全区经济优先发展带。通过怀化、张家界、吉首、武冈等点的极化，壮大点的规模，然后通过点的扩散，促进交通线上及周围次级点的成长，进而形成发展轴为经济分布重心的“十”字型经济隆起带。 ● 构建四大经济圈

构筑以张家界为核心的旅游型产业经济圈；构筑以吉首为重点的特色产业型生态经济圈；构筑以怀化为中心的物流型生态经济圈；构筑以邵阳为依托、以武冈为中心，以特色农业为主体的绿色食品产业经济圈。 ● 建设五大生产基地

生态旅游基地、绿色食品基地、林果基地、药材基地、水电基地。 ● 突出发展六大优势产业

湘西地区的产业开发不能一哄而上，不能搞低水平的重复建设。而应该抓住本地区的资源特点发展优势产业。

1．融自然景色与民族风情为一体的特色旅游业 2．以水电为主的能源工业 3．基于特色资源的绿色食品工业 4．以天然药材为主的生物医药工业

5．以交通枢纽和区位条件为基础的物流和边贸业 6．依托矿藏资源发展的矿产业

空间结构与布局

湘西地区形成中心城镇集聚、主导产业突出、空间轴线发展，以点带线、以线拓面的网络型、开放式区域城镇空间结构和城镇功能布局体系。

“三轴四心”的区域空间结构

● 主轴线：是聚合区域核心功能的湘西地区发展“脊梁”，慈（利）一通（道）为城镇发展主导轴线，以怀化、张家界、吉首为依托，以枝柳铁路、包茂高速公路和209国道为联系通道和辐射轴线，构筑湘西地区城镇、经济、产业发展主轴线。此轴线从北至南纵贯慈利、张家界、永顺、古丈、吉首、凤凰、麻阳、怀化、中方、洪江、会同、靖州、通道等县市，是本区域主次城镇分布最密集地带，集聚了区域商贸物流、旅游生态等主导产业，在区域经济发展中起主要作用。

● 次轴线：龙（山）—新（宁）和新（晃）—溆（浦）两条城镇发展次轴线，龙（山）—新（宁）发展轴从北至南贯穿龙山、桑植、张家界、沅陵、辰溪、溆浦、洞口、武冈、新宁等县市；新（晃）—溆（浦）发展轴从西至东贯穿新晃、芷江、怀化、溆浦等县市。形成湘西城镇发展纵横两条次轴，龙新轴集聚了一定的旅游资源、新溆轴集聚了商贸物流产业，构成湘西地区产业发散辐射体系。

● “四心”：湘西地区四个中心城市（区域城镇经济增长极核）——怀化市区、张家界市区、吉首市区和武冈市区。四个中心城市具有较好的基础和优越的发展条件，并已经形成各自所在区域的功能中心，怀化的物流、张家界的旅游、吉首的商贸、武冈的食品已成为区域产业支柱的经济龙头。随着各自特

色产业的强化发展，四个中心城市的经济水平将会迅速增强，其在区域中的影响和辐射范围更广、作用更强。

“两主两次六层次”的城镇等级体系

● 区域性主中心——怀化市：我国重要的铁路交通枢纽，湘西地区及周边地区重要的物流中心，湘、桂、黔、渝、鄂五省（市、区）边区重要的中心城市。城市人口规模57万人左右。

● 区域性主中心——张家界市：以“世界自然遗产武陵源”为依托的面向国际的新型山水旅游城市。城市人口规模35万人左右。

● 区域性次中心——吉首市：湘西自治州首府，湘、鄂、渝、黔四省边区的物流中心和旅游集散中心，以发展商贸、旅游、优势资源特色加工业为主的中心城市。

城市人口规模35万人左右。

● 区域性次中心——武冈市：在邵阳市中心城市的辐射带动作用下，逐步建设成为邵阳市域西部六县市的中心城市，是发展以食品、机械工业为重点，以商贸和旅游业为主导，具有古城风貌特色的现代山水城市。城市人口规模25万人左右。

● 片区中心——慈利：以发展商贸、食品、建材、化工、旅游为主的山水园林城市。

● 片区中心——龙山：湘、鄂两省边区重要的边贸城市，以旅游、商贸为主的新型城市。

● 片区中心——花垣：以发展矿产品深加工为主的现代工贸城市。 ● 片区中心——凤凰：国家历史文化名城，全国知名的风景旅游城市。 ● 片区中心——溆浦：怀化市域的东大门，是怀化、益阳、娄底、邵阳四地区

交接地重要商贸交换中心。

● 片区中心——洪江市：湘西地区重要的工业城市，湘西南部经济发展的主要增长极、怀化市域次中心城市。

● 片区中心——靖州：怀化市域南部三县市的首位城市，湘西地区南部重要的交通枢纽，湘黔边境重要的边贸城市，湘西南地区重要的经济辐射点和重要的中心城市。

● 片区中心——沅陵：以发展商贸、有色金属、旅游为主的现代新型城市。 ● 片区中心——新宁：以“崀山风景名胜区”为依托的风景旅游城市和旅游服务基地。

● 片区中心——隆回：以发展商贸、建材、机械、旅游为主的山水园林城市。 ● 县域中心城市——永顺、保靖、古丈、泸溪、辰溪、麻阳、芷江、新晃、会同、通道、绥宁、洞口、城步县城，是县域一级中心城市，规模为10万人左右小城市。

● 重点镇——经济现状条件好，带动作用强，有发展潜力或者区位条件较好的小城镇共选择了33个。规模为2—8万人。

● 一般小城镇——其他建制镇共142个，规模为2万人以下小城镇。

生态环境建设

● 规划目标

要继续维持良好的自然生态和环境质量，进一步提高森林覆盖率，生态破坏趋势得到完全控制，环境污染得到完全控制和有效治理。将湘西地区建设成为生态良性循环、环境清洁优美、经济持续发展的生态型区域。

1. 人口、资源与环境——良性循怀

遵循社会经济的发展规律和自然规律，使人口数量保持在环境容量以内。合理地、有节制地开发利用自然资源，变资源掠夺式粗放生产经营为资源节约型集约经营，从以外延扩大再生产为主转向以内涵增值再生产为主；实现经济社会和环境的最佳效益。

2．整体生态环境——根本改善

加强实施以天然林保护，荒山荒地绿化，坡耕地退耕还林（草）为主要内容的造林绿化工程，减少水土流失，治理现有污染源，根本改善生态环境。

3．生态脆弱地区——生态移民

对自然条件差，缺乏人类基本生存条件的地区，实行有计划的生态移民，将这一地区居民逐步迁移到城镇或城镇郊区，从事二、三产业或城郊农业，使生态脆弱地区永久恢复生态。

4．生态敏感地区——重点保护

对风景名胜区，自然保护区，森林公园，主要河流的源头，水源保护区等生态敏感地区实行严格的环保措施，重点加以保护。 ● 生态功能分区

进行合理的功能分区，因地制宜实施相应的生态建设和保护策略。

湘西地区划为以下四大生态功能区：

武陵山地生态区、沅（陵）麻（阳）红岩盆地生态区、雪峰山山地生态区、邵阳丘陵盆地生态区。 ● 生态建设重点

一是退耕还林工程。二是防护林建设工程。三是绿色通道建设工程。四是野生动植物保护及自然保护区建设工程。五是生态公益林保护工程。六是生态移民工程。七是矿山地质保护工程。

旅游业发展

● 重点打造十三大特色旅游区

1．张家界世界遗产、自然风光、生态观光度假旅游区 2．溇水—九天洞—八大公山自然山水旅游区

3．里耶—乌龙山战国古城（含保靖酉水古纤道）、溶洞旅游区 4．猛洞河—栖凤湖自然山水旅游区

5．吉首—凤凰古城特色民族风情旅游区（含边城） 6．凤凰山—五强溪水上活动和古黔中郡历史文化生态旅游区 7．洪江古商城历史文化旅游区 8．芷江和平文化旅游区

9．靖州—通道—黄桑侗文化两江民俗风情旅游区 10．崀山丹霞地貌、森林风光旅游区 11．武冈—城步森林草原风光旅游区 12．新晃夜郎文化旅游区 13.隆回瀑布群旅游区 ● 重点培育七条旅游精品线路

1．张家界—永顺—龙山—吉首—凤凰—洪江—武冈—崀山 湘西风光之旅 2．张家界（慈利）—吉首—凤凰—洪江—通道—桂林 情城之旅 3．张家界（慈利）—猛洞河—坐龙溪—栖凤湖—吉首—凤凰—贵阳 山水之旅

4．长沙—沅陵—张家界—永顺—古丈—吉首—凤凰—洪江—洞口—隆回—长沙 神秘湘西循环之旅

5．张家界（慈利）—古黔中郡—芷江和平文化园—新晃夜郎谷—凤凰古城 历史文化之旅

6．张家界（慈利）—吉首—洪江—洞口—绥宁—城步（南山） 森林（草原）商城之旅

7．长沙—崀山—云山—南山—龙胜—桂林 山水之旅 ● 旅游城镇建设

构建以张家界为中心，以吉首、凤凰、新宁为重点，以永顺、龙山、泸溪、古丈、麻阳、沅陵、芷江、洪江、通道、武冈、城步、隆回等为节点的旅游城镇网络，使之成为湘西地区旅游业发展的支撑和依托。将张家界建成国际性旅游城市，吉首、凤凰、新宁建成全国型旅游城市，永顺、龙山、泸溪、古丈、麻阳、沅陵、芷江、洪江、通道、武冈、城步、隆回建成湖南省的旅游强县和区域性旅游城市。

综 合 交 通

● 交通发展总体目标

通过构筑区域一体化发展的交通运输体系，形成各种交通运输方式之间协调配合、内外交通联系紧密的综合性强、效率高的公路、铁路、航空、水路立体交通网络。

● 航空：以张家界荷花机场为核心，以铜仁大兴机场、芷江机场和武冈机场、黎坪机场为外围航空港的航空运输网络群，为湘西地区的经济建设、区域发展发挥积极作用。

● 铁路：通过现在铁路的完善和新建铁路的建设，湘西地区将形成“五横一纵”的铁路干线布局。

● 公路：规划期末建成由高速公路和一、二级公路组成的，以怀化为中心，内

联区域内各个城市，外联周边省、市区之间直接快速交通联系的“两纵五横”湘西地区干线公路骨架网络。

城镇建设用地

实行土地资源的优化配置和合理利用，城镇建设用地尽可能选用闲置地、荒地、山丘地，不占或少占耕地，提高土地利用率。严格保护耕地特别是基本农田，对于城镇建设占用的耕地，必须做到占补平衡。结合抗震、人防的建设需要，大中城市和设防城市要积极开发和综合利用城市地下空间资源。

规划2010年、2020年城镇建设用地规模分别为44220公顷、70000公顷。主要城市建设用地控制指标规划见下表。

主要城市建设用地规模控制指标

2010年 序号 城市 名称 城市人口(万) 22.5 43 25 15 人均用地（m2） 111 107 95 100 总用地(km2） 25 46 24 15 城市人口(万) 35 57 35 25 人均用地（m2） 100 107 98 100 总用地(km2） 35 61 34 25 2020年 1 2 3 4 张家界 怀化 吉首 武冈 风景名胜区体系

规划湘西地区风景名胜区形成国家重点、省级和市县级三级风景名胜区体系。其中国家重点风景名胜区由现状3处增加到9处，德夯风景名胜区（2005年已升格为国家级）、凤凰风景名胜区、南山风景名胜区、万佛山风景名胜区、法相岩云山风景名胜区、里耶—乌龙山风景名胜区由省级升格为国家重点风景名胜区。省级风景名胜区为16处，将泸溪沅水风光带风景名胜区（2005年已升格为省级）、芷江风景名胜区、虎形山—花瑶风景名胜区（2005年已升格为省级）、

五雷山风景名胜区、思蒙风景名胜区、羊角尖大峡谷风景名胜区、夜郎谷风景名胜区升格为省级风景名胜区。

社会事业发展

建立完善的区域服务中心体系和城乡社会公共服务体系，满足不同人群的多样化、多层次的精神和物质需求，包括教育科研、文化、体育、医疗卫生、市场建设、社会福利等各个方面。加快现化文明向农村辐射、扩散和城乡融合步伐，不断提高城乡居民整体生活质量，增加区域的凝聚力和吸引力。

空 间 管 制

为了合理保障城镇体系规划的正确实施，综合考虑城乡空间的资源保护、生态环境保护和湘西地区的可持续发展，将整个湘西地区分为区域生态绿地保护区，区域基本农田保护区，区域水资源利用与保护区，区域城镇发展区，区域重大基础设施与通道建设区等五大类，分别对各类区域提出保护与管制措施。为空间开发管理提供依据。

湘西地区空间管制

区域名称 含义及目标取向 战略性政策 空间管制措施 即生态敏感区：包括湘西地区的各类核心生态绿区域生态绿地 一般性生态绿地 划定基本农田保护区，区域基本农田保护 湘西地区国家划定的基本农田 各级政府编制组织编织基本农田保护规划，保护基本农田严格控制占用基本农田进行非农建设或改作其它性质用地 严格保护好湘西地区的基本农田，湘西地区山多地少，基本农田更少，按规划逐步进行农田整理和水利设施、农田生产等必要的基础设施建设 指各类一般的山林地这类绿地分布范围广，数量多，是湘西地区最广泛的绿色背景。 加大退耕还林还草力完善生态系统，建立一个和谐稳定物种多样性齐全的生态系统 地 风景名胜区、自然保护区、森林公园、河流水系这类区域具有重大的自然价值、人文价值、旅游资源价值、生态资源价值，对整个区域生态环境起着决定性作用。 在武陵山区和雪峰山区加强林地建设，封山育林，加大发展和巩固速生涵养林，风景林，扩大水土保持林，将森林覆盖提高到70%以上，合理开发利用天然草坪提高生态功能，围栏放牧，分区轮牧，防止草场退化 度，缓解水土流失状况，丰产用材林基地，保护天然林，水源加快立法并通过编制各类专项规划，划定严格的控制范围，指导各地方政府推进区域核心生态绿地的建设维护和日常管理 省市各级政府共同划定核心生态绿地的区域界线，各层次规划和各相关部门不得擅自修改和挪动，遵照“绿线”管制要求，由省人民政府通过立法和行政手段进行强制性监督控制，其它各级政府实施日常管理和建设 区域 水资 源利 用与 保护 水电资源利用 湘西地区水资源进一步利用水能资源，开发调节性能好的水电丰富，水能的蕴藏站建立起适应市场经济量大，可开发潜力的有中国特色的水电开大 发建设机制，合理开发小水电的建设 合理开发和利用水电资源。在资水、沅水、澧水的干流或支流流域开发建设水电站，并根据情况优先建设具有年调节和多年调节的水库和水电站，以提高水电的供电质量，保证系统的整体效益。 水源保护 加强对区域内各类水系的保护，建立生态保护各江河水系及各带，加大植树造林、封类大中型水库、池山育林力度，从根本上塘、人与动物的各扭转水土流失严重的局类饮用水源区域 面，严防各类对水系造成污染的事故。 建立岸边生态保护带，控制该区域内的任何生态破坏事件，各江河流域以封山育林育草为主，并在水土流失较重的区域建立岸边生态保护带，严格控制该区域内破坏生态环境的活动，各级政府对流域内资源开发区实行严格监管，采取适当的工程措施，使湘西地区水土流失重点区域得到强制性保护，对区域内的重大水污染事件，应追究该区域内政府一把手责任。 水系岸线保护 强化河道水系岸线管理，按照分级负责和尾各类水系的岸线，地管理相结合的原则，对各重点水域划建立建全行政首长负定“蓝线“严格管责，水行政主管部门为理 主，相关部门分工协作的水系岸线管理责任体系。 以空间规划为核心协调各专项规划和地方规划合理预留交通通道、高压走廊、天然气通道用地，并加以严格控制，处理好核心交通功能，辅助交通运输与物流功能和其它发展的矛盾，合理利用土地资源，对其它重大基础设施用地根据专项规划，搞好区域协调，预留用地 通过合理下放管理权限和适时调整行政区划等手段，提升该类地区的发展定位和综合服务功能，培育成区域新的经济增长点和城镇发展极，发展壮大已经形成的沿枝柳铁路和湘黔铁路两条城镇发展轴，培育和发展龙山——新宁第三条旅游城镇发展轴。并加快区域边界的门户城镇的开发建设。 加强河道管理，严禁在河道内乱采乱挖，违规开发洲、滩资源，乱围乱植，保证河道畅通，严禁随意改变水系岸线，加强：“蓝线“管理 区域重大基础设施与通道建设 是指跨区域的高速公路、铁路、国道省道等交通干线、高压走廊、天然气通道走线设施用地及两侧规划建议控制区、需要提前预留，并加以严格控制。各类具有重大意义的交通枢纽和其它各类重大基础设施，及其周边地区需要与其所在城镇的功能布局相衔接。 省、市各级政府共同划定区域内各条通道的“红线”，各层次规划各各相关部门不得擅自更改和挪动，并由省人民政府通过立法和行政手段进行强制性监督控制各级地方政府实施日常管理和建议。各类重大基础设施的建设由省人民政府对该类地区的发展类型、建设规模、环境要求和建设标准提供有较强针对性的调控要求，地方各级政府负责开发建设，严防与区域发展目标不相一致，与主要发展职能相矛盾的粗放式开发建设行为，并防止建设对生态环境的破坏，保护好生态环境。 省人民政府根据《规划》的有关要求，指导各城市编制下层次规划，各地方政府要严格执行各项城市规划，建设和管理标准，全面提升该类地区的社会经济发展水平和人居环境建设质量，加强城市生态系统的建设与保护。加快以怀化市为核心的张家界、吉首、武冈为支撑的龙山、花垣、新晃、靖州、新宁等门户城镇为对接地的点轴城镇经济区域，城镇建设的空间布局须保持“山区特色”，各类建筑应依山就势，顺其自然，展现少数民族特色，对城镇建设区内的文物保护单位、古 城镇发展提升地区 指湘西地区城镇发展区域：怀化市、武冈市、吉首市、张家界市需进一步提升发展质量成为增长极核、带动整个区域的城镇发展。 迹遗址必须严格保护，并编制专项规划，并按专项规划保护和管理。 行 动 计 划

筹划和实施近期迫切需要进行的六项重大行动。 ● 行动一：强化区域协作——发挥整体优势

加强湘西地区与周边五省市区交界区的经济协作力度，加强与湘中及湘东地区的合作，拓展自身的发展空间。

——发展覆盖不同地区的各种经济协作区，不断完善各种区域组织、经济网络和区域市场。

——大力促进边境贸易，消除市场壁垒。

——加强企业联合，组建大型企业集团，发展规模经济。

——加强人才的培训和交流，促进各地经济发展成功经验的交流与移植。 ——加强对外通道的建设，打通湘西地区对外交通的瓶颈。 ● 行动二：培育中心城市——形成重要增长极核

中心城市是目前湘西地区城镇体系中的薄弱环节，经济实力和人口规模都明显偏低。注意发挥大中城市在大湘西地区城镇体系中的龙头地位。进一步扩大中心城市的人口规模、经济规模和用地规模，使之尽快发展成具有较强辐射力的大中城市，发挥其在地区经济发展中的带动作用，以满足湘西地区城镇体系和经济社会发展的需要。

——扩大城市规模，加强对城市空间布局的科学规划。

——突出其功能建设，调整结构，大力发展第三产业和新兴产业。

——重视发挥经济、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用。 ——保证生态绿地，促进可持续发展。 ● 行动三：突出发展优势产业——增强经济实力

湘西地区的优势在资源，要利用高新技术开发湘西丰富的矿产、水力、林木、特色农业等资源，开展深加工，延伸产业链，增加附加值，把资源优势转化为经济发展优势。

——大力发展特色果品加工业和生物制药业。 ——集中优势发展水电业和矿产品加工业。

——加强对民俗文化的保护和挖掘，加快发展民族风俗旅游业。实现资源整合，壮大旅游产业。

——扶优扶强，着力培育一批骨干企业。

——走集约化、集群式发展的道路，每个市州集中办好1-2个工业园区，每个县市集中办好一个工业园区。 ● 行动四：加强生态环境建设——构建生态区域

转变建设和保护生态环境的思路，变退耕为退人和退耕并重，即把扶持贫困地区发展、村村通工程、救灾抗灾、天然林保护、退耕还林还草、防治水土流失等与加块城镇化统筹规划。在环境脆弱地区实现生态移民，并与大力发展劳务输出，与推进人口的跨区域迁移和异地城镇化结合起来。近期应抓紧实施四大工程：

——以提高森林覆盖率为目标的生态工程； ——以农村沼气为重点的农村能源工程；

——以自然保护区核心区、风景名胜区核心保护区人口迁移为主的生态移民

工 程；

——以城市空气、水环境质量、矿山生态环境治理为主要内容的环境保护工程。

● 行动五：完善内外交通网络——实现交通一体化

提高区域内外城市间的交通可达性，缩短时间距离，增强交通运输能力。 ——继续抓好国道省道改造，建成常吉、常张、邵怀、怀新高速公路及包头至茂名湖南段高速公路和若干连接线。

——加快区域通往邻省的省际公路建设，完成凤凰至贵州大兴机场公路，城步至贝子河公路，慈利至石门等公路的建设。

——建设和改造沅陵至张家界、龙山经桑植至张家界、新宁高木氹至塔子寨等旅游线路公路。

——加强县际及县通乡，乡通村公路建设。 ——加快张家界机场的扩容改造。

——搞好沅水、舞水、酉水等航道改造，加强沅陵码头配套设施建设。 ——加快区内铁路货站的改造，建设渝怀铁路东延和张家界至黔江铁路。 ● 行动六：实施人力资源全面开发——增强发展后劲

人力资源全面开发既是湘西地区开发的基础，也是湘西地区开发的根本目的。实现人力资源全面开发，一是现有劳动力的充分就业； 二是人口素质的全面提高。

——构建人力资源自由流动的制度环境。 ——构建人力资本形成的机制。

——强化义务教育，推进非义务教育产业化。

——发挥城镇科教中心的功能，重点办好怀化学院、吉首大学以及职业技术教育，成人文化科技教育和后续教育基地。

实 施 机 制

● 成立区域协调机构

建议成立湘西地区规划建设管理委员会，主要着重解决湘西地区区域内不同的行 政单元之间因行政分割导致的在区域层面上存在的资源利用、产业布局、环境影响、基础设施对接等主要问题。

● 制定湘西地区协调发展的规章制度

启动《湘西地区开发规章制度》的制定工作，并力争早日完成。其内容主要是规范政府行为，制定产业政策，建立人才保障机制等。通过建立法制化管理机制，稳定可靠的投资机制，严格的土地供应机制和灵活的税收机制，控制引导建设项目取向，鼓励基础设施建设，避免重复和盲目建设，共享资源，提高建设效益，实现湘西地区城镇体系健康、快速、可持续发展。

● 健全湘西地区协调手段

综合运用政策手段、规划手段、经济手段、科技手段等，多管齐下，进一步健全和完善湘西地区城镇体系的协调机制。

● 建立规划实施监测、信息反馈机制

为确保湘西地区城镇体系规划对湘西地区城镇发展发挥综合调控作用，并能随未来发展的实际情况作适时调整，应建立规划实施监测机制，跟踪反馈，定期修编。