探究近年地方政府债务危机的解决途径

探究近年地方政府债务危机的解决途径

作者：唐传辉 张健

来源：《金融经济·学术版》2013年第10期

摘要：在我国过去几年的发展中，由于政策过度放宽、发展模式不当，导致全国各地方政府存在超过20万亿的地方债务，巨额的地方负债已成为我国未来转型道路的巨大障碍。对此，本文从债务形成原因及地方收支结构进行分析，最后总结出解决地方债务危机最有效的三大途径分别为：去制度化的金融利率改革、去垄断化的国营企业改革以及城镇化的加速发展。 关键词：地方政府债务；解决途径；金融利率；国企；城镇化

根据国家审计署2013年6月10日公布的审计报告，截止2012年年底，受审计的36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，同2010年比增长12.94%。报告还称，审计发现的主要问题主要有地方债务规模增长过快、土地出让收入增幅下降导致偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资现象突出。

近年来，围绕地方债务危机话题的议论不断，由于地方政府债务问题涉及的金额巨大、涉及地方政府数目众多以及对未来的城镇化建设、房地产行业发展有重要影响，地方债务危机是否需要解决、如何解决的问题已经迫在眉睫。

地方政府危机的根源在于地方政府对2008年4万亿刺激政策的错误理解以及不当的银行信贷政策[1]。债务危机的表面现象为地方政府绕开法律法规，利用城投公司向银行等部门或者个人进行大量借款，将其用于城市基本建设项目，如：公路、高架桥梁等，最后却无力偿还贷款及利息。无力还款的原因是，这些政府投资项目投资数额大，虽然可以为当地创造不错的政绩、GDP和就业，但是这些项目建成以后年收益普遍偏低，甚至低于贷款年利息，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债越来越高[2]。我国政府领导班子普遍实行任期制，当届的领导为保政绩一般不会选择去解决问题。随着问题的不断加重，近年来，各级政府以及很多学术界人士开始想尽其他办法降低负债，如：建立财政预警机制、加强专项资金监督管理、削减预算等。但是成效却不明显。因为这些举措没有从根本上改善地方政府财政收支结构和偏好。在收入方面地方政府还是依赖于土地财政，在支出方面还是倾向于投资大型公共房地产类项目。如此形成的一个不良的经济发展模式，长期下来不仅引发了高房价、贫富差距扩大等社会问题，也使得我国目前的经济结构产生较为严重的畸形，并对我国从制造大国向消费大国的转型产生了巨大的阻碍[3]。对此，笔者认为，要从根本上解决地方政府债务危机，需要从以下几个方面着手：

首先是去垄断化金融利率改革。即打破目前垄断的金融体系，在有法律和风险保障机制的前提下放宽民营银行设立的限制，使得金融利率向市场化发展，目的是引导民间资本进入地方政府债务体系，使得债权人身份由国有银行向民间个人或者机构进行转变。由于各级地方政府债务总额十分巨大，据部分非政府机构统计，目前我国所有地方债务总额达30万亿，这意味

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着地方债务危机无法通过国家资产管理公司剥离债务的方法来解决。因为我国社会存款总额为100万亿，其中包括20万亿左右的外汇占款，即使再有10万亿的增量也会有通货膨胀加剧、汇率失控的危险。而引导民间资本浸入地方债务体系是一种利用存量资金缓解债务问题的办法，可以有效避免国有银行发生系统性风险[4]。目前国家已经逐步放宽对民营银行的限制，下一步就是要提供政策来引导民营资金进入地方债务的资金链，将地方政府的债务风险转嫁。 其次是去垄断化国企改革。中央和地方国资委管理下的大型国企，由于受到政策照顾，享受到各项优质的人才、材料、技术等资源，普遍具有不错的盈利能力，资产价格往往较高。以中石化和中石油为例，截止2013年一季度，两者的总资产分别为1.29万亿和2.34万亿，股东权益分别为5880亿和1.23万亿，并且国务院国资委控股分别达73.38%和86.35%。据统计资料表明，央企资产总额已达30万亿。而各地级政府控制下的国企资产同样也是具有很高的账面价值，陕西、山西、山东等多省的省属国企资产过万亿，上海、北京、江苏更是超过了两万亿。因此，从绝对值来看，政府控制的国企资产足以偿还地方负债。另一方面，我国目前的实体经济面临着巨大的困境，根据汇丰银行公布的PMI指数来看，自3月起已经出现了连续四个月的下划，各行业的平均资本报酬率持续下降，制造业持续萎靡。若在政策上能打破垄断的限制，释放国企改革红利，将中央及地方国企资产出售给民间资本，不仅能大大缓解地方债务危机，而且能为实体经济的复苏、经济结构和产业的转型带来动力。

再次是加速城镇化进程。城镇化被定为未来十年中国经济发展的动力。然而包括领导层在内的很多人认为城镇化就是房地产化。这种理解是错误的。城镇化实质上是以解决过去十年发展中遗留的问题和进行产业结构调整为目的的经济发展过程。 笔者认为城镇化有三个经济方面的作用：第一，维持房地产价格。第二，改变地方财政支出结构。第三，发展中国现代化农业。首先，城镇化发展会促使大量农村户籍的人口迁至城镇，刺激消费，直接拉动房产以及其他消费品的需求，这会促使房产价格保持稳定和增长[5]。而房产税的税基是房产标的的价格，高房价带来的是地方高财政收入。因此城镇化的发展是实现稳定地方财政收入的重要举措。其次，城镇化作为未来经济发展的重点，将会有大量的资金投入其中，在发展初期，必定有大量的政策红利释放，来达到吸引投资的目的，这致使城镇化项目将取代以往的房地产建设项目，成为地方政府新的财政支出重点。最后，区别于城镇化和房地产化的重要不同点就是城镇化发展的实体经济支撑是以土地农业经济为主、房地产建设为辅。我国要想解决债务危机，必须从制度上、行政上放权，释放改革红利。从我国国务院每年的一号文件内容来看，自2005年起至2013年的几年间，文件均是以农业的改革发展作为重点内容，这足以说明，农业将取代房地产，成为发展我国经济的新引擎行业。 参考文献：

[1] 刘颖. 地方政府投融资平台与地方债务[J]. 经济研究参考，2010.4

[2]石立根. 地方政府城市建设投融资现状、问题及对策[J].地方财政研究，2009.2

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[3]厉以宁. 转变经济发展方式的几个问题[R]. 昭通：第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛，2010-12-15.

[4] 王勇. 金融支持兵团城镇化发展对策研究[J]. 时代金融（中旬）2012（8）

[5] 杨波，赵艳，李艳军，影响房地产价格的宏观因素—以北京，深圳为例[J]. 中国物价，2008（11）