商业银行破产风险处置机制中的监管合作——美国模式和中国启示

国启示

彭文艳

【摘 要】商业银行破产风险处置制度有效率执行的一个关键就是实现银行监管部门之间的有序分工和合作,及时发现风险,并且使处置成本趋于最小化.本文主要考察了美国在银行破产处置中的监管合作安排,分析了美联储、联邦存款保险公司和财政部之间的合作模式,对国内的银行破产处置机制建设提供了三点建议. 【期刊名称】《金融经济（理论版）》 【年(卷),期】2015(000)012 【总页数】3页(P132-134)

【关键词】银行破产处置;监管合作;存款保险 【作 者】彭文艳

【作者单位】中国社会科学院研究生院,北京102488 【正文语种】中 文

商业银行破产风险处置机制是商业银行经营失败时的有序破产清算安排，是有益于中国银行业健康发展的重要预备制度。尤其在当前经济增速下行和银行不良贷款率上升的形势下，破产风险处置机制能够避免银行业面临更大的系统性风险。银行破产风险处置机制包含事前风险监测纠正，事中处置理赔和事后收益成本清算，其中涉及到的监管部门主要包括银监会、央行、法院，以及新成立的存款保险基金管理机构。目前，中国银监会正在编写银行破产风险处置条例，该条例如何与其他成文

的安排相衔接，将对这些条例的执行效率产生决定性作用。

今年5月中国实施《存款保险条例》，成立存款保险基金管理机构。该机构与银监会之间的分工和合作，将决定银行破产风险处置的效率，即如何及时发现风险，纠正风险，如何最小化处置成本。美国作为存款保险制度的开创者，在监管合作方面的经验值得研究。本文主要考察了美国监管机构在银行破产处置中的监管合作安排，希望能对国内的制度设计提供参考。

美国联邦存款保险公司、财政部、美联储、地方联储、货币监理署、法院、国会都参与了银行破产风险处置的流程，那么他们的分工合作是如何安排的，下面通过法案和执法决议进行分析。 1.监管机构的职责权限分工

美国联邦存款保险公司的职责权限主要有：(1)承保和理赔；(2)监管事前风险合规，审核生前遗嘱；(3)对银行破产的综合处置权；(4)征收保费，管理保险基金。 承保是存款保险公司的基本职能，目前最高保险额度是25万美元。监管是FDIC不同于很多国家存款保险机构的职能之一，也是其能够有效发挥作用的关键。接收是FDIC能够行使问题银行风险处置权力的特有职能。保险基金是FDIC营运的财务后盾，包括保费和投资收益。

美联储的职责权限主要有：(1)审核事前风险合规、生前遗嘱；(2)建议是否接管银行，提示系统性风险；(3)对高风险银行提供紧急贷款。

《多德-弗兰克法案》要求总资产在500亿美元之上的银行控股公司定期向美联储和FDIC提交处置方案。美联储人员有限，因此会把处置方案的审核权限下放到各地的储备银行。比如纽约联储的法务部门就负责审核下辖银行的处置方案。 美国财政部的职责权限主要有：(1)决定是否启动银行处置程序；(2)指定接收者；(3)向国会报告；(4)建立“有序清算基金”；(5)下属的货币监理属署协调国际合作。 在收到美联储和FDIC的书面建议后，财政部长将与总统协商决定是否启动处置程

序。如果确定一个金融机构达到了破产处置的条件要求，就指定FDIC作为接收者。财政部还依据《多德-弗兰克法案》建立了“有序清算基金”，用于不受FDIC“存款保险基金”保护的濒临破产的金融机构的清算。 2.美国监管机构的合作流程

根据上面的监管分工内容，可以梳理出监管机构的合作流程。

(1)美联储和FDIC联合审核破产风险处置方案，即“生前遗嘱” 《多德-弗兰克法案》要求总资产在500亿美元之上的银行控股公司定期向美联储和FDIC提交处置方案。2015年7月，美联储和FDIC公布了最新一批的银行和机构的摩根大通公司和高盛集团等公司“生前遗嘱”的概要。这已是这些银行第四次提交处置计划。美联储和FDIC在2014年发现多数银行的处置计划都不完善。指出这些大银行提交的破产计划给出的假设并不现实或是不能获得充分支撑，同时未能列出甚至指明公司结构和业务所需的变化，而这些变化是提高有序破产的概率所必须的。如果上述银行未能做出重大改进以解决前述缺点，美联储和FDIC表示可能在资本、杠杆率和其它规则方面进行更为严格的监管，最终甚至可能分拆这些大银行。 因此“生前遗嘱”方案对美国的银行而言并非可有可无的摆设，而是至关重要：如果计划无法令监管部门满意，这些公司可能被迫分解或收缩业务。新的细节包括：多家银行已重新思考如何度过破产程序，是规模较当前水平大为收缩，还是像高盛和摩根士丹利设定的策略，即在拆分出售后不复存在。

美联储和FDIC称将开始对新提交的计划进行评估，将在年底前向这些公司发回反馈。

(2)美联储和FDIC联合向财政部长建议是否接管银行，提示系统性风险

FDIC和美联储有权主动或在财政部长的要求下提交关于系统性风险的书面建议，建议某家金融公司是否需要被接管。不过该建议需要由美联储和FDIC董事会成员中2/3以上的成员投票通过后，方可提交。

(3)财政部长和总统协商决定是否启动银行处置程序

在收到美联储和FDIC的书面建议后，财政部长在与总统协商后将决定是否启动处置程序。

(4)财政部长和法院裁定FDIC为接收者

如果财政部长确定一个金融机构达到了破产处置的条件要求，将指定FDIC作为接收者。如果被接收的机构董事会不同意，可以向美国哥伦比亚特区地方法院诉讼，由法院判决是否接收。

(5)财政部和FDIC向国会报告处置方案

在指定FDIC作为银行破产的接收者后24小时内，财政部长需要向国会提交书面报告，说明决定原因。FDIC在在被指定为接收者后60天内需要向国会报告处置方案。

3.货币监理属署研究金融机构有序清算的国际协调与合作

美国财政部的货币监理署负责美国国民银行以及在联邦注册的外资银行分支机构的监管，同时将研究金融机构有序清算的国际协调与合作问题。

一些法学专家也对金融机构的破产处置脱离于《公司破产法》之外表示担忧，认为《多德-弗兰克法案》的破产清算安排，增加了不确定性，增加了救助大型金融机构的额外激励，也增加了道德风险。

Jackson，Scott，Summe，和Taylor(2011)指出，疑虑主要包括三个方面： 1.破产处置的启动依靠行政裁决，其公正性受到质疑；2.该法案的程序冗长，涉及多个机构。美联储和FDIC需要联合向财政部长提出建议，为何《破产法》不适用于某金融机构的处置；3.FDIC可以自行选择理赔的对象，而不必顾忌《破产法》规定的先后顺序。FDIC还可以从财政部获得10%的账面资金，并且可以将资金转给过桥机构支付债务。而这些决定都是基于不可复审的机构决策。

尽管受到了诸多批评，美国监管机构目前仍按照《多德-弗兰克法案》的框架执行

金融机构破产处置安排。2010年以来还没有大型金融机构进入破产处置程序，因此目前还不能下定论该监管合作安排是否有效率。不过美国的监管法规在存款保险制度创设以来一直在修改完善，因此监管合作安排也会在实践中微调。

金融机构破产的风险在当前的中国正在逐渐加大。利率市场化使金融机构之间的竞争加剧，有些中小型银行冒险高息揽储，而银行存贷息差收益收窄，坏账率上升，可能会加大部分银行的破产风险。然而，中国尚未建立金融机构的有序市场化退出机制，该机制的核心在于建立市场化的风险补偿机制。没有一套完善的法律制度和配套的监管框架，问题银行的清算重组就非常漫长拖沓。目前中国监管层处置问题银行的思路是“谁的孩子谁抱”，但这只能是权宜之计，难以实现有效率、低成本地重组问题银行。

早在2007年，银监会就启动了《银行业金融机构破产条例》的起草，其后受美国金融危机爆发的影响暂停，目前已重启起草工作。目前随着存款保险制度的出台，破产条例出台的先行条件更加完备。

为衔接破产条例和存款保险条例，银监会、人民银行和存款保险管理机构就需要统筹权限分工和合作安排。存款保险机构在《存款保险条例》中被赋予了事前监管和风险提示的权限，包括早期纠正措施和风险处置措施，并参加金融监督管理协调机制。银监会的主要职责一向是对银行业金融机构的全方位监管，包括业务活动和风险状况的监管，以及处置银行业突发事件，接管发生危机的银行或促成机构重组。 根据上文美国的模式，本文给出三点建议： 1.明确接管机构

虽然目前由银监会主导破产条例的编写，但接管机构不必然是银监会。美国模式中存款保险机构担任接管人，理赔和资产处置统一在一个机构，效率较高，而且便于培养一套专业团队。中国当前的情况是，存款保险管理机构刚刚成立，人员尚未配备齐全，各项规章制度仍在制定中，难以马上承担接管银行的重任。而由银监会担

任接管人的角色，并不能有效提高其监管和处置效率，与负责理赔的存款保险机构之间也容易发生责任纠纷。相比之下，本文认为，应该尽快发展壮大存款保险管理机构，从人民银行、银监会、财政部等部委抽调人员加以专业培训，使其能够承担起接管责任。

2.银行业的破产处置方案应由银监会和存款保险管理机构联合审查

银行提交的“生前遗嘱”应该同时提交银监会和存款保险机构，两个监管机构联合发布反馈意见，避免造成两套标准，让银行和市场无所适从。银监会每年对商业银行有监管评级，存保机构也将共享这一信息，未来可能也与银监会联合发布评级，并制定相关制度将保费与评级在一定程度上挂钩。 3.在实践过程中逐步优化破产处置制度

存款保险和破产处置的制度建设和完善本身就是摸索改进的过程。FDIC的职权也是在过去80多年间逐渐扩大巩固的。1933年只是暂定设立了联邦储蓄存款保险基金，赋予其支付保险赔偿的权限，1935年设立了作为独立行政机构的FDIC；1950年的《联邦储蓄存款保险法》赋予FDIC对金融机构自立再建进行资金援助的权力；1991 年的《联邦储蓄存款保险公司改善法》要求FDIC严格按照成本选择原则，同时赋予其对其他监督当局提出监督提示的权力；2005年的《联邦存款保险改革法案》授予FDIC根据风险水平征收保费的权利，而不必然挂钩资本金率；2010年的《多德-弗兰克法案》则授予了FDIC监管处置包括券商在内的大型金融机构的权利。

中国的存款保险机构目前也是以基金的形式起步，那么在未来可以不断地完善和扩大职权，借鉴美国经验和教训，形成系统有序的处置规程。

本文对破产风险处置机制的监管合作模式进行了研究，回顾了以往文献，考察了美国在银行破产处置中的监管合作安排，分析了美联储、联邦存款保险公司和财政部之间的合作模式，对国内的处置制度建设提供了三点建议。