完善我国民主党派参政议政制度

耕山姆

摘要：中国特定的历史和国情蕴育了中国特色的政党制度。我国民主党派参政议政的是中

国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。本文对我国民主党派参政议政的背景、意义、发展历程、现状、形式、存在问题及对策作了一定的阐述，对了解和学习我国民主党派参政议政的发展过程具有重要意义。

关键词：政党制度 参政议政 发展 形式 问题 对策

一、我国民主党派参政议政的政治背景、意义、发展历程

（一）民主党派参政议政的政治背景

中国共产党在领导新民主主义革命中,确立了在中国各种革命力量中的核心领导地位,并在抗日根据地中普遍建立起“三三制”政权,创造出以共产党为核心的多党合作制的雏形。1948年中共中央发出“五一口号”,号召召开新的政治协商会议,筹备建立民主联合政府, 得到各民主党派和无党派爱国民主人士积极响应。1949年9月各民主党派同中国共产党一起参加中国人民政治协商会议第一届全体会议,制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为民主党派参政议政提供了先决条件。

当时，“参政议政”没有被广泛运用。参政议政的概念，最早出现于20 世纪80 年代中期地方政协对人民政协工作的表述。当时民主党派对这一内容表述的形式是: 参加国家政权和国家事务的管理,参与党和国家方针、政策的制定, 并对之实施监督。到1987 年，在民主党派的文件和稿件中偶尔提到“参政议政”这个词组但对参政议政的认识还很肤浅。1987 年10 月，中共十三大报告进一步指出，共产党领导下的多党合作和协商制度, 是中国社会主义政治制度的重要组成部分。到1988 年年底，各民主党派相继召开了代表大会，在各自的工作报告中，都提到了“参政议政”这个词组。

到1989 年12 月30 日《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称14 号文件)的制定。 14 号文件第一次将民主党派与中国共产党的关系、民主党派在我国国家政权中的地位和在国家政治生活中的作用作了准确而明确的定位，从而使我国的政党制度得以进一步完善和规范。把民主党派作了参政党的定位，明确参政议政的基本点和实现形式 ，使民主党派参政议政更加明确化和制度化。随着我国政党制度的不断完善，民主党派的参政议政的机制也在不断具体化、可操作化。

（二）完善民主党派参政议政的重要意义

第一，有利于推进社会主义现代化建设。各民主党派参政议政有两大优势：一是民主党派集中了教育、卫生、经济、行政等各方面的一大批专家学者，提出的意见方案具有较广泛的代表性。二是有广泛的社会联系，提出的提案更具有代表性和针对性。因此，在社会主义现代化中，民主党派有着不可替代的作用。

第二，有利于实现社会主义民主政治的建设。民主政治是当今世界各国政治活动中的发展趋势。中国的多党合作和政治协商制是中国社会主义民主政治的重要组成部分，充分发挥民主党派的政治协商、民主监督和参政议政的作用，集思广益，促进决策的民主化、科学化，拓宽民主渠道，使多种意见能充分表达，使执政党了解各种意见、建议和批评，使社会主义各项事业工作更容易开展和改进。

第三，有利于人民利益的表达和创造稳定社会政治环境。各民主党派充分发挥协调关系、化解矛盾的重要作用，努力做好反映社情民意工作，为中国共产党各级党委和各级政府的科学决策、民主决策服务。围绕人民群众普遍关注的收入分配，医保体系，国企改革，打击假

冒伪劣，住房问题等社会热点问题，开展调查研究，举行专题研讨，找出问题症结，提出解决和改进的办法。民主党派在协调关系，维护稳定方面还要积极协助政府化解矛盾，处理好全局与局部的利益，长远利益和眼前利益，为加快改革步伐创造稳定的社会环境。

第四，有利于巩固社会主义制度。一个国家实行的政治制度取决于本国的国情。历史实践证明，中国特色社会主义政治制度符合中国的发展，当前只有不断发扬民主，充分发挥民主党派的参政议政的作用，树立起民主的旗帜，才能巩固和发展中国的社会主义制度。

（三）我国民主党派参政议政的发展历程

我国民主党派参政议政的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，因此，它的发展是伴随着中国政党制度的发展而不断完善的。

中国多党合作制的初步发展时期（1949~1957年）

1949年9月各民主党派同共产党一起参加中国人民政治协商会议第一届全体会议,制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。民主党派的参政议政首次在人民政治协商会议中体现。

1954年12月中共同各民主党派召开的第二届全国政协第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》，民主党派的参政议政的形式之一政协会议首次制度化，规范化。

1956年召开的中共八大上,正式提出了“长期共存,互相监督”的八字方针，从根本上保证了中国多党合作制度的全面健康发展；以人民政协作为多党合作的重要组织形式。

多党合作制度严重削弱时期（1957~1966年）

由于“左”倾错误的影响,中共与民主党派的关系受到严重损害,各民主党派在国家政治生活中的地位和作用明显下降,其参政议政的政治功能亦逐渐丧失。

多党合作制名存实亡时期（1966~1976年）

十年文革，在错误理论指导下,多党合作制度被根本否定；人民政协的作用被践踏；民主党派参政议政、民主协商的制度被取消。

中国政党制度重新恢复时期（1978~1988年）

1979年6月邓小平在全国政协五届二次会议上的开幕词中指出民主党派的性质、地位和作用作出了正确的认定，恢复了中共八大对民主党派性质的正确确定。

1979年10月邓小平在一次重要讲话中指出中国多党合作制度的重要作用，把中国多党合作制度提高到国家政治制度的高度来认识。

1982年党的十二大报告明确提出，“长期共存、互相监督”、“肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。十六字方针是在总结历史经验教训，科学地认识和分析民主党派的性质、地位和作用的基础上提出来的，是继八字方针为参政议政的原则基础进行了补充和升华，标志着中国政党制度在改革开放新的历史条件下的恢复和发展，为民主党派参政议政提供了总体原则。

中国政党制度进一步发展时期（1988~1998年）

1989年12月制定的14 号文件体现了中国共产党与各民主党派的共同意志，精辟地概括了中国政党制度的基本特征，进一步明确了民主党派性质、地位、职能和作用, 具体规定了民主党派履行参政议政、民主监督职责的基本内容、形式和渠道, 规范了民主党派履行参政议政、民主监督职责的范围。14 号文件的制定和颁布, 标志着中国共产党领导的多党合作事业开始走上制度化、规范化的轨道。

1994年重新修订了《中国人民政治协商会议章程》，1995年还制订了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，使发挥民主党派职能进一步制度化和规范化。此外还制订了《政协全国委员会专门委员会通则》、《政协全国委员会提案工作条例》等，规定了政治协商、民主监督、参政议政的主要内容、具体形式、各种会议与议事规则和工作程序，使多党合作进一步程序化、具体化，操作性更强了。这使得民主党派行使参政议政的权

利有章可循，更易操作。

1993年，中共中央采纳民主党派的意见，提出议案，由八届全国人大一次会议于3月29日通过《宪法修正案》，在宪法序言部分增加了“中国共产党领导的多党合作制将长期存在和发展”，这使得民党派参政议政有了充分的法律依据。

中国政党制度完善时期（1999-2008年）

2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称5号文件），5号文件进一步明确了无党派人士在多党合作中的地位、职能和作用；对政治协商的原则、内容、形式和程序都做了规定，特别明确了要把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策过程中进行协商；进一步提出充分发挥民主党派、无党派人士的参政议政作用，对他们在人大、政府、政协和司法机关中担任领导职务，做了具体规定，明确规定国务院和地方各级政府要根据需要召开民主党派负责人和有无党派人士参加的座谈会；进一步明确了民主党派民主监督的原则、形式、内容和渠道；进一步明确了加强和改善中国共产党对多党合作和政治协商的领导，从加强和改善中国共产党领导的重要性、领导原则、领导方法、中共党委重视多党合作和民主党派工作、为民主党派和无党派人士履行职能、发挥作用创造条件等几个方面对加强和改善中国共产党对多党合作和政治协商的领导提出了明确要求。5号进一步推进了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化、程序化。这也是参政议政进一步制度化、规范化和程序化的体现。

2007年中国公布的《中国的政党制度》白皮书中指出：“中国多党合作制度的价值和功能主要体现在以下方面：政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定。” 这也是民主党派参政议政的价值与功能。

二、我国民主党派参政议政涵义、表现

（一）我国民主党派参政议政涵义

“参政议政”包括“参政”和“议政”两个内在本质一致而又有某些区别的内容。“参政”指参与国家事务的协商，“议政”则是实现“参政”的主要方式，就是有组织、有计划、有重点地出主意、想办法、提建议、议得失、论功过，“议政”强调参与意识，强调关注国家大事和反映人民群众的意见和要求，强调研究探讨解决问题的办法，向党和政府提出对策建议。中国民主党派的参政内容有法定范围，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策法律、法规的制定执行。

（二）我国民主党派参政议政现状

中共中央和各级党委坚持做到就重大问题在决策前和决策执行中同民主党派进行协商（政治协商）。据统计，从2002年11月至2009年8月，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达142次，其中胡锦涛总书记主持召开的有37次。自2005年2月至2008年底，各省、区、市中共党委共召开协商会、座谈会、情况通报会1003次。政治协商内容十分广泛，涉及政治、经济和社会发展的重大问题，对实现党委和政府决策的科学化、民主化起到了重大作用。

中共中央和各级党委不断加大民主党派、无党派人士在人大、政协、政府及司法机关中担任领导职务的力度（在国家政权机关中担任职务）。目前，在全国各级人大代表中，有18.7万名为民主党派和无党派人士；在全国各级政协委员中，有37.8万名为民主党派和无党派人士。在政府机关中，致公党主席万钢和无党派代表人士陈竺分别担任国务院科技部部长和卫生部部长；最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职18人；全国31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长30人；全国401个市（州、盟、区）人民政府中有362人担任副市（州、盟、区）长；有36人担任省级法院

副院长和检察院副检察长，有213人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。在省级高等院校、人民团体、科研院所、国有企业中，共有654名民主党派成员和无党派人士担任领导职务。在国家政权机关和人民政协中担任领导职务的民主党派成员和无党派人士，同中共干部团结合作，积极行使参政议政和民主监督职能。

中共中央大力支持各民主党派就国家政治、经济、社会生活中的全局性、战略性、前瞻性重大问题开展考察调研，发挥参政议政作用（提出意见和建议）。近年来，各民主党派先后就两岸“三通”、东北地区等老工业基地振兴、建设社会主义新农村、青藏铁路沿线发展、国家级综合配套改革试验区、实施可持续发展战略、海峡西岸经济区等问题进行考察调研，向中共中央、国务院及有关方面提出重大书面建议153项，许多意见建议被采纳，产生了重要的经济效益和社会效益。中共各级党委创造条件，完善机制，支持民主党派地方组织围绕地方经济社会发展问题开展考察调研。许多地方建立了“党委政府出题，统战部门协调，民主党派调研，政府部门采纳”的工作机制，提高了民主党派调研成果的转化效率，有效地发挥了民主党派的政策咨询和智力咨询作用。

中共中央和各级党委努力营造宽松氛围，不断拓宽民主监督的渠道，坚持做到每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见（民主监督）。不断加大特约人员工作，全国目前共有各类特约人员1.7万多名，领域有所扩大，数量不断增加。一些地方邀请民主党派、无党派人士参与中共党委和政府开展的有关专项检查、执法监督工作以及政风行风评议等工作；有的地方中共党委建立“直通车”制度，民主党派成员意见建议可直达中共党委和政府主要领导手中，民主党派的民主监督作用日益得到重视。

（三）我国民主党派参政议政的形式、内容、程序

第一，通过担任人大代表、人大常委会委员和人大常委会领导职务等，在各级人民代表大会中充分发挥参政作用。

第二，通过担任国务院有关部委及地方各级政府领导职务，担任政府参事等，积极发挥参政议政作用。

第三，通过担任各级法院、检察院领导职务，在国家司法机关发挥参政议政作用。 第四，出任人民政协的领导职务，在人民政协大会和有关专门会议上以政党或界别名义发言、提出提案进行协商，发挥参政议政作用。中国共产党同各民主党派政治协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会、政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。政治协商的程序：中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。

第五，参加中共中央和国家领导人出席的一些重要的外事、内事活动。 第六，就全局性和战略性问题开展有组织的考察调研，提出意见和建议。

第七，充分发挥民主党派的民主监督作用。民主党派民主监督的形式主要是：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约

人员等。民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

三、完善我国民主党派参政议政制度

（一）我国民主党派参政议政中存在的问题

第一，参政党的思想理论建设相对滞后。

理论是行动的先导，是提升民主党派参政议政水平的保证。在政治实践中，民主党派要参好政、议好事，就必须将自身多年来在履行职能、自身建设和运行机制等方面所取得的一些经验加以总结和升华，上升至规律层面，为政治参与实践提供借鉴和指导。尤其是与执政党的建设理论研究相比，民主党派无论在党派内部的组织机制构建的理论分析方面，还是对参政议政实践的宏观把握方面，目前都还尚未形成系统、科学和完整的理论体系，而从已取得的一些理论成果来看，也存在缺乏个性和创新等问题。另外，相关理论的缺乏，是导致部分党派成员缺乏参政议政积极性的重要原因。由于对自身历史、地位、作用以及多党合作的重要性缺乏深刻认识，部分党派成员参政意识不强，因此，在新时期，民主党派要进一步提高参政议政的科学化水平，就必须推进理论创新，逐步建立起较为完整且有特色的参政理论体系，为激发民主党派成员参政热情和整体提升参政水平提供有益的指导。

第二，总体人才储备富足，而参政议政的专业人才却相对缺乏。

对于民主党派而言，人才是强本固基的战略性工作，人才能力的大小、素质的高低直接关系参政水平的高低，关系到调查研究的质量和各项工作能否顺利开展的问题。这里所指的人才，不是特指民主党派成员在各自工作领域里的专业性，而是指他们作为参政党成员和领导所应具备的一种政治素养和综合能力。虽然我国各民主党派经过几十年的发展，队伍不断壮大，总体人才储备富足，而且许多都是各行各业卓有成就的专家和学者，但是在参政实践方面，应当说人才还相对匮乏。有学者将此概括为: “专家学者较多，复合型人才少，政治家和社会活动家更少。”事实上，民主党派人才的相对缺乏主要表现在知识结构和年龄结构两个方面: 一是专家学者多，行政领导少，自然科学多，社会科学少; 二是人员老化较为严重，虽然经过多次换届，但人员老化的问题一时还难以解决。

第三，民主党派的参政议政缺乏具体的制度保障。

制度是带有根本性和全局性的因素，提升民主党派的参政议政水平，必须以科学、完善的外在制度为保障。1989 年颁布的14 号文件和2005 年的5 号文件，再加上其它一系列相关政策设计，基本上奠定了民主党派参政议政的制度环境，对推动多党合作事业的发展以及民主党派参政水平的提升起到了至关重要的作用。但是，这些制度总的说来，对具体的工作方式、方法的规范和界定还较为模糊，因而难以满足工作的实际需要。这种制度层面的缺乏，不仅使目前民主党派在参政议政上缺乏应有的保障，同时也造成了实际操作中的随意性和各种矛盾。例如，关于民主监督方面，没有对监督主体的知情权、监督的保障机制等作出具体的规定，这使一些党派组织和成员在实际操作中为了减少麻烦、惧怕触及“红线”而对民主监督“敬而远之。”可见，制度的缺失是制约民主党派参政水平提升的重要因素。

第四，基层组织相对涣散。

基层组织既是民主党派联系社会和公众的桥梁和纽带，也是民主党派全部工作的重要基础。改革开放以来，各民主党派的基层组织虽然发展很快，但其中的一些问题也开始显露:

1、成员界别特色逐渐模糊化。由于历史原因，中国各民主党派都有各自的发展对象，但近年来，这一界别特色已开始模糊化。

2、党派组织之间发展不平衡。

3、地方组织领导班子业余化、兼职化严重。 4、基层组织活动方式较为单调。

由此可见，基层组织的涣散对其整体参政水平的提升产生了重大影响。

（二）提高我国民主党派参政议政的科学化水平的途径

第一，强化参政议政的法制建设，构筑民主党派。

参政议政的良好体制环境制度是民主党派参政议政中极为重要的一环。当前必须形成一整套科学完善的机制，推进民主党派内部体系的运转走向规范化和制度化。具体地说，在宏观上，要积极推动对多党合作的立法保障。目前，已有的相关文件和法规对多党合作的健康发展虽然起到了积极的作用，但是客观地说，还比较模糊和粗浅。目前完全可以制定一部多党合作法，对多党合作的地位、内容、形式、运行机制等做出更加明确的规定，从而为我国的多党合作提供更加可靠和完备的制度保障。在微观上，要进一步做好对民主党派内部相关机制的完善。党派机关应定期对工作人员的参政议政工作进行总结，对工作中表现突出的个人进行表彰和奖励，从而激发各级工作人员的工作积极性。

第二，加强参政理论体系建设，进一步提升民主党派成员参政议政的主动性和积极性提升民主党派参政议政的科学化水平。当前需要做好三方面的工作:

1、要深入学习马克思主义和中国特色社会主义理论，认真总结各民主党派在革命和建设过程中的经验和教训，发扬优良传统，努力学习中国共产党的路线、方针、政策，以此为自身理论水平的提升奠定基础。

2、要把积极参加社会调查研究作为自身理论创新的重要源泉。在实践中，为了克服和避免理论研究中产生的盲目性和趋同性，各民主党派必须坚持一切从实际出发的原则，加强调查研究，真正以调查研究取得的成果推动理论水平的提升和创新。

3、吸收和借鉴人类的一切优秀理论成果。人类对政治规律的探索由来已久，这其中必然有许多优秀成果，民主党派要以博大的胸怀，积极加以借鉴和总结人类的一切优秀成果，从而使自身在更高层次上推进理论的发展。

第三，培育参政人才，夯实民主党派参政议政的根基，人是最本质和最关键的因素。“没有大批的人才，我们的事业不可能成功。”因此，民主党派在参政过程中，必须要将人才资源的优化放在重要的地位。在实践中，各民主党派要努力作好对人才资源的培养工作。

1、要把好人才准入的选拔关。民主党派职能的大小不在于人数多寡，而在于质量高低和代表性的大小。这决定了各民主党派决不能为片面追求数量而降低政治标准，而应将一些政治素质好、理论层次高、且有广泛代表性的知识分子吸引到党派中来。

2、要把好人才应用的培养关。对于新加入的党派成员要做好对他们的继续教育和培训工作，以使其适应角色变化，更好地参政议政，这也是整合党派资源体系的重要组成部分。

3、把好领导干部的选拔关。民主党派要参好政、议好事，就要造就一支高水平的干部队伍。对新成员在经过有计划地培养后，就要选拔其中的优秀人才充实到各级干部队伍之中，使他们能够在参政

第四，加强合作与交流，完善各种机制，促进民主党派整体功能的最大发挥民主党派参政议政的水平。民主党派要做到这一点，首先要完善各种机制，如民主党派的领导机制、激励机制、人才机制、调研机制、监督机制等，还有各种会议制度，如协商会议制度，秘书长联席会议制度，委员活动日制度，联系委员制度，专题座谈会制度等，其次，做好党派组织与外部环境的交流、沟通与合作的工作。因为，任何政党都不是孤立存在的，其与外部环境具有紧密的关联性。一方面，民主党派要积极主动地同执政党进行沟通，提出自己的中肯意见，通过各种途径积极建言献策，促进民主党派参政水平的提升; 另一方面，民主党派要凭借自身的专业优势和组织特长开展各种形式的社会活动，以拓展自身的活动领域，提升党派的影响力。此外，在各民主党派之间既要保持自身界别特色，也要不断加强协作与交流，为参政

议政水平的提升开辟更为广阔的空间。