论财政转移支付制度操作层面的创新

论财政转移支付制度操作层面的创新

当前中国正处于经济发展的重要时期,如何处理好中西部区域经济发展问题已经成为中国能否保持经济全面持续稳定健康发展,全面实现和谐富裕小康社会的关键性任务。如此一来财政转移支付制度在调整财政资源促进经济发展中的独特作用就被彰显出来。但是当前财政转移支付制度在实际操作层面上缺乏必要的创新已经使得这一发挥不可替代作用的制度的功效极大的被削弱,因此财政转移支付制度进行必要的创新就显得尤为的重要。

标签：财政转移支付制度;区域发展;制度创新

1 财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出,本意是财政资金转移或转让,主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制,上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称,转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。它既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等,又有政府对国有企业提供的补贴,还有政府间的财政资金的转移。但是一般我们称的财政转移支付,是指政府间的财政资金转移,是中央政府支出的一个重要部分,是地方政府重要的预算收入。

2 财政转移支付制度产生的原因及其存在的意义

“地理上的二元结构”理论认为,发展过程是一个不平衡的过程,如果听其自然,由于“循环积累因果关系”的作用,将会出现富的更富、贫者更贫的“马太效应”。政府不应消极地等待发达地区产生“扩散效应”来消除这种差别,而应采取一定的特殊措施给予不发达地区一定的补助或刺激其经济发展,以缩小差距。财政转移支付制度的产生正是基于该原因,以积极态度去弥补“扩散效应”迟延所导致的不利后果。

作为国家职能重要组成部分的财政转移支付制度之所以成为任何历史类型国家都不能舍弃的制度形式之一,其存在意义不言而喻。正如上面提到的“地理上的二元结构”理论,它的研究成果表明这种二元结构并不是永续存在的,在“扩散效应”的作用下这种结构将会解体并最终呈现出均匀分布。但是“扩散效应”效果显现必须以一方结构的饱和为基础,而在这个相对漫长的过程中间“马太效应”的出现会使得社会各种矛盾得到激化,导致国家的各方面的紊乱。此时国家必须有所作为,他必须运用自己的职能去防止“马太效应”的产生。财政转移支付制度的意义就在于此,一方面国家通过该制度替代“扩散效应”提早发挥作用,另一方面国家又通过该制度避免了“马太效应”的影响。正是财政转移支付制度这种双重功效的发挥才能保证国家的长期稳定发展。

3 财政转移支付在当前实际操作过程中存在的突

出问题

财政转移支付制度虽然在国家的经济发展中发挥着巨大的作用,但就目前我国情况而言,财政转移支付制度虽说并不完善,但更多是在实际操作过程中缺乏有效的手段保证调控资源的合理有效的利用,突出的问题主要有以下几点:

3.1 财政转移支付的金额不公开使得资金流向无章可循

容易被寻租

现在普遍存在现象是上级政府只管给不管监督,只要账面没有大的差错基本就不会有专门人员到转移支付地进行相应的项目核实。地方主管部门忽视专项资金管理,对事先申请转移支付资金的项目评估失误、审批不严,未坚持专款专用、专人管理、专户核算,使有限的资金未能发挥应有的效益。另外财政部门对资金的检查监督力度不够,对转移支付资金的事前、事中、事后工作缺乏检查监督。 再者转移支付的金额并不公开,资金流向哪里政府说了算,使得资金的流向无章可循带有很大的肆意性,这就给他人的寻租和政府官员的腐败创造了机会。

3.2 各级政府的层层克扣使得转移支付资金实际使用率低

在现有的权力构建格局下,财政转移支付资金的拨付还是主要通过省级市级政府再最终拨付到作为转移支付对象的县级地域,在这种层层拨付的过程中各级政府都试图转移部分资金用以支持本身发展,使得作为受支付对象的县级地域真正拿到的资金相当少,最终使得真正需要转移支付资金加以扶持的产业缺资金甚至无资金可用。各级地方政府雁过拔毛式的克扣以往不胜枚举的例子早就得到证明,不少地方政府不仅未能对中央财政转移支付或者扶持专项资金依法依规予以配套,相反,由于常常层层克扣,每每落实到基层时已寥寥无几,造成“中央倾盆大雨、地方和风细雨、基层久旱无雨”的局面。

3.3 财政转移支付制度模式不利于实现均衡地方财力的目标

规范的转移支付制度有两种目标模式:一是单一的纵向转移支付模式,二是纵向转移与横向转移相结合的模式。在中央可支配财力充裕的情况下,实行单一的纵向转移支付既可均衡公共服务水平,又可体现中央的政策意图。在中央财力有限的情况下,实行纵横结合的转移支付制度,更有利于调节地区间的利益分配格局,促进地区间公共服务水平均等化。我国目前实行的转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度,还没有建立地区之间的横向转移支付制度。在中央财力比较有限的情况下,仅仅依靠中央对地方的转移支付难以实现均衡地方财力的目标。这是导致我国转移支付制度在均衡地方财力方面效率低下的一个重要制度因素。

4 财政转移支付在实际操作层面的改进建议

4.1 完善财政转移支付法律制度

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全,主要表现在如下四方面:一是相关的法律法规体系的建设滞后,我国现行的政府间

财政转移支付制度依据的主要是政府规章,还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性,客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理,标准不合理,政策功能相互冲突,政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定。 以上几点完全可以通过加强财政立法,制定中央级《财政转移支付法》来加以解决。因此,建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验,对财政转移支付制度的內容、具体用途、监督形式、处罚规则等,以立法的形式明确下来。

4.2 对政府拨付方式进行创新

以往都是政府对政府式的申请,各级地方政府通过对该地域产业的了解确定需要的资金并向上级政府部门进行申请,主动权完全掌握在地方政府手中,是否真正反映需要援助产业的要求却是次要的。在这种制度下,一方面使得寻租盛行并且得不到应有的监督,另一方面使得转移支付资金被低质低效的使用。因此应建立这样一种制度,其核心就是把转移支付资金的申请权还给真正具有发言权的单位。也就是说让这些真正懂得自己需要的单位能够直接跨过受转移支付地的地方政府直接向转移支付方进行申请,并由转移支付方征求受转移支付方地方政府的意见后进行必要的论证和审查,最终批准决定权掌握在支付方手中,而由受转转移支付方地方政府对其进行备案和监督的这样一项制度。

4.3 改变财政转移支付模式

我国目前财政转移支付模式过于单一,基本上提到转移支付就是指上对下这种纵向转移支付模式,这样单一的模式是无法充分实现转移支付制度的调控财政资源的目标的,所以我们必须重视和加强横向转移支付模式在经济建设中的作用,但是还是应该以纵向模式为主导,也就是说我们的指导思想是大力发展和完善以纵向模式为主体并辅助以横向模式的转移支付制度。汶川地震让我们看到了兄弟省份在帮助四川省恢复发展当地经济方面的巨大力量,这种一对一式的援建模式发挥了巨大的作用,这就使我们看到了横向转移支付方式的巨大潜力,使得我们相信我们同样可以采用这种一对一帮扶的形式来帮助中西部地区发展当地的经济。现实中的确存在这样的帮扶财政转移模式但并不普及,但这种帮扶转移方式应当得到提倡并由法律加以规范和完善,使之常态化法律化,这样有利于实现均衡地方财力,调控财政资源的目标。