规划师论坛 《 Ｕ 珠三角城际轨道站场ＴＯＤ规划中的 市场介入及协调 口黄虎，张震宇，李凤会 【摘要】伴随着我国改革的深化和经济的发展，市场经济对城乡规划的影响日臻显著。市场作为资源配置的准则之一，介入 到城乡规划的空间资源配置之中，对完善城乡规划的合理性和操作性有着重要意义。研究以珠三角城际轨道站场ＴＯＤ规划为例， 分析其在规划背景、作用机制和主体内容等方面的市场影响与介入，对市场介入的正负面效应进行探讨，并结合ＴＯ Ｄ规划对 协调市场要求和公共利益的经验进行了介绍，以期为城乡规划更好地应对市场介入提供实践借鉴。 ［关键词】ＴＯＤ规划；市场介入；公共利益；协调；珠三角 ［文章编号】１ ００６—００２２（２０１ ５）ｏ４—００３４—０８【中图分类号】ＴＵ９８１【文献标识码】Ａ Ｍａｒｋｅｔ Ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ Ａｎｄ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ Ｏｆ ＴＯＤ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎ Ｚｈｕｊｉａｎｇ Ｄｅｌｔａ Ｒｅｇｉｏｎ／Ｈｕａｎｇ Ｈｕ，Ｚｈａｎｇ Ｚｈｅｎｙｕ， Ｌｉ Ｆｅｎｇｈｕｉ 隅呐灯瓢蚰Ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｓｏｃｉｏ－ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｒｅｆｏｒｍ ｉｍｐａｃｔｓ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｍａｒｋｅｔ ｆｏｒｃｅ ａｆｆｅｃｔｓ ｓｐａｃｅ ｃｏｎｆｉｇｕｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｓ ｔｈｅ ｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ ａｎｄ ｆｅａｓｉｂｉｌｉｙ ｔｏｆ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｔａｋｅｓ ＴＯＤ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｆ Ｚｈｕｊｉａｎｇ Ｄｅｌｔａ ｒｅｇｉｏｎ ａｓ ａｎ ｅｘａｍｐｌｅ， ａｎａｌｙｚｅｓ ｍａｒｋｅｔ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ ｉｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ，ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ ｃｏｎｔｅｎｔ，ｓｔｕｄｉｅｓ ｔｈｅ ｐｒｏｓ ａｎｄ Ｃｏｎｓ ｏｆ ｍａｒｋｅｔ ｆｏｒｃｅ，ａｎｄ ｏｎｃｌｃｕｄｅｓ ｍａｊｏｒ ａｐｐｒｏａｃｈ ｏｆ ｍａｒｋｅｔ ｎｅｅｄ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｂｅｎｅｆｉｔ ｏｏｒｃｄｉｎａｔｉｏｎ． Ｉｌ删■０ｍ蟠ＴＯＤ ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｍａｒｋｅｔ ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ，Ｐｕｂｌｉｃ ｂｅｎｅｆｉｔ，Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，Ｚｈｕｊｉａｎｇ ｄｅｌｔａ ｒｅｇｉｏｎ 《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划》 。（以 下简称“ＴＯＤ规划”）自２０１１年８月 开始，是由广 东省政府主抓、城乡住房与建设厅（以下简称“住建厅”） 牵头，结合珠三角城际交通轨道网络建设，以ＴＯＤ模 式为基础、以城际轨道站场及周边地区为对象而编制 规划ｆ以下简称“土规”）”的政策要求，可形成强有 力的指导文件，并通过指导相关控规和土规的调整， 将其规划意图纳入法定规划体系中，最终达到指导开 发建设的目的ｆ图１）。 珠三角地区作为我国市场化程度最高的区域之一， 的一系列指导型规划 。ＴＯＤ规划以站场及周边地区 为抓手，旨在通过对ＴＯＤ开发的引导和控制，在构建 地区新发展极的同时强化区域统筹作用，以达到引导 城市结构优化、产业结构转型、服务设施完善及环境 品质提升的目的。ＴＯＤ规划虽不直接具备法定效力， 在城乡规划的编制和实施过程中，历来重视市场的作 用。ＴＯ Ｄ规划作为直接面向市场开发的规划类型，从 政策层面便明确了市场可行原则在规划编制中的基础 地位。《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合 开发机制的意见》（以下简称《意见》）将“利益共享、 补亏为主”作为综合开发的三大基本原则之一，省住 但根据“各市要根据土地综合开发规划实施进度需要， 在半年内依法调整相关用地的控制性详细规划（以下简 称“控规”）等城乡规划，适时依法调整土地利用总体 建厅颁布的《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规 划编制技术指引（试行）》也明确将“保障收益，促进 ［作者简介】 黄虎，工程师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司设计师。 张震字，高级工程师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司副总规划师。 李凤会，高级工程师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司主任设计师。 轨道交通可持续发展”作为规划编制目 标，同时明确了开发机制和开发主体 ， 进一步强化了ＴＯＤ规划的市场属性， 甚至将市场作为重要主体引入到ＴＯＤ 规划编制和实施的全过程。因此，选取 ＴＯ Ｄ规划作为研究对象，有助于更好地 认识在市场深度介入的情况下，市场在 城乡规划中的作用。 应对投融资的规划背景 １．１投资规模巨大，解决轨道建设运营 的资金问题是ＴｏＤ规划的前提 ２００５年３月由国务院审议并通过的 港地铁（以下简称“港铁”）成就的“珠 方面，与城市轨道不同，城际轨道建设 涉及到更多的行政单元，加之珠三角特 有的扁平化治理特征——镇街一级也拥 有充分的自主权，使得实际的行政协调 图１珠三角城际轨道站场ＴＯＤ规划组织结构示意图 《珠江三角洲地区城际轨道交通网规划 （２００５—２Ｏ２Ｏ）》提出，到２０２０年，珠 三角地区轨道交通总里程约为６００ ｋｍ， 玉在前”，在很大程度上使得投资主体 仿佛看到了打开盈利之门的钥匙，学习 香港模式成为了当下国内轨道建设与运 营的普遍做法。 总投资额为１ ０８０亿元。２００９年，在国 困难更大 ｊ＿另一方面，珠三角轨道沿 线土地少有“净地”，土地主体多，尽 家发展与改革委员会批准通过的《珠江三 角洲地区城际轨道交通网规划ｆ２００９年 修订）》中，珠三角轨道交通总里程达到 １ ４７８ ｋｍ，总投资额增加了约２５０％， 高达３ ７００亿元。而在巨额投资的另一 面，２０１４～２０２３的１Ｏ年间，由于客 流培育等原因，珠三角３条骨架线路—— 穗莞深线、莞惠线和佛莞线仍将面临持 续亏损的问题（约９０亿元），其他支线 所面ＩＩ￣Ａ，９亏损问题则更为严重。虽然珠 三角城际轨网建设具有重大的政治、社 会意义，但是在投资金额巨大、市场预 期不明的背景下，即便是铁道部和广东 省这样的投资主体也无力一己承担，而 轨道建设又箭在弦上，因此如何解决轨 香港每天约有１ ２００万人次出行， 其中９Ｏ％通过公交出行；地铁每天近 ５００万人次的出行量占到全香港公交乘 客总数量的近５Ｏ％，对香港建设“公交 管在选线过程中已有意选择权属相对简 单的区域，但其复杂程度还是远超港铁。 因此，以港铁为鉴，探索适用于珠三角 城际实际的“Ｒ＋Ｐ”操作模式的任务就 落到了ＴＯＤ规划上。 都市”的贡献巨大 。更重要的是，港铁 还是世界上少有的能实现整体盈利的轨 道企业，２０１２年全年毛收入达到３５７ 亿港元，盈利达到了９７．８亿港元 。在 保障全球最大量级公共交通供应的同时 还能实现百亿规模的盈利，港铁的成就 被奉为圭臬也就顺理成章。 １＿２Ｉ２探索珠三角城际的“Ｒ＋Ｐ”操作 模式 在香港，政府赋予地铁公司沿线土 地物业开发权，地铁公司与发展商合作， 分享开发利润，并反哺运营亏损。这种 １．３轨道建设投融资领域的新尝试： 从省—部合作到省一市合作 传统的铁路建设投融资模式是铁道 部一家独大，城际轨道建设则多是通过 省一部合作，但在珠三角这样一个高度 市场化的地区，由于多元而微妙的利益 关系，情况又有所不同。在最初拟定的 珠三角轨道投融资模式中，铁道部与广 东省政府之间的出资比例为１：１。而 道建设运营的资金问题便成为ＴＯＤ规划 首要解决的问题。 将轨道交通和物业捆绑的建设、管理及 开发的模式被称为“Ｒ＋Ｐ”模式，其特 点是轨道建设带来的土地价值提升，绝 大部分被直接转移到由地铁公司参与的 土地开发之中，避免了传统基础设施增 值的社会化，而地铁公司也可以通过沿 线土地的高强度开发来进～步提升轨道 到２００８年，由于投资总规模大幅增加， 广东省政府投资设立广东省铁路建设投 １．２建设环境复杂，ＴＯＤ规划成为 探索珠三角城际“Ｒ＋Ｐ”操作模式 的空间载体 １．２．１香港地铁成就令人瞩目 尽管轨道建设投资巨大，看似盈利 前景黯淡，但投资主体依然不乏热忱的 原因，一方面是政治需要，另一方面香 资集团公司ｆ以下简称“省铁投”），传 达了希望由本省企业建设城际轨道的信 息” 。到了２０１０年，由于铁道部的反 对，广东省与铁道部重新签署了新的“推 进广东铁路建设的会议纪要”，投资轮 盘又重回省一部合作的框架之下。进入 ２０１ １年之后，铁道部由于一系列的负面 客流，实现良性循环【１］。 而珠三角城际的情况复杂得多。一 ．－： ｒ ；ｉ ３５ 新闻和其后的人事更迭，其战略已在悄 然调整，而３．５３亿元的巨额债务、高达 ６５％负债率 ，随之而至的债务偿还高 ＴＯＤ规划作为省一市合作的探讨平台参 与到轨道建设的全过程，在很大程度上 起到了反映市场诉求的作用，而非仅仅 部门应依据该规划组织编制或调整相关 片区的控规，并在６个月内将规划成果 报省城乡规划主管－ａＢＦ］审核备案”。依 托支持政策，ＴＯ Ｄ规划事实承担了作为 城市规划和国土规划调整的依据，用地 从低经济价值的基本农田转变为高经济 价值的商业居住用地变得有径可循。可 见，ＴＯＤ规￣Ｕｔ￣９统筹力度是空前的，而 在这强大的统筹力度背后，恰好就是省一 市基于用地市场价值增量最大化的一次 通力合作。 峰和每年超干亿元Ｂｇ￣ＩＪ息，使得铁道部 即便想继续参与地方铁路项目的建设也 有心无力。在此背景下，铁道部提出希 望在完成穗莞深线、莞惠线和佛肇线３ 只是对确定政策的空间落实。结合实践 情况，可以分为以下两个阶段进行简述。 ２．１．１以增量土地潜力为主的阶段 以增量土地潜力为主的阶段是ＴＯＤ 个在建项目后，不再参与其他线路投资。 铁道ｆｌｌＳ￣９战略退出，意味着珠三角城际 建设需要寻求新的投融资合作模式，省一 市合作便成为了省一部合作的主要替代。 所谓省一市合作模式，是指市级政府以 不考虑轨道建设增值前Ａｇ＇￣ａ场周边土地， 作价入股成立省一市合资公司，共同开 发或者转让、委托开发，省一市两级按 照其中的股份比例分享轨道建设带来的 土地增值。在实际运作过程中，各地由 于经济基础的差异，具体的合作形式根 据站点情况又各有不同，但基于土地收 益的省一市合作框架就此奠定。 规划实践的第一阶段，从前两批站点的 ＴＯＤ规划成果 看，增量土地是省一 市合作的主要载体，也是ＴＯＤ规划编 制中最为核心的对象。“找地”和“转 地”则成为ＴＯＤ规划中两个主要任务： “找地”是ＴＯＤ规划需要对站点周 边土地的发展潜力进行评估，甄别出价 ２．１．２以存量土地潜力为主的阶段 ２０１３年底，中央多次强调耕地保 护红线的重要性；２０１４年初，国土资源 值较高的土地，并且将可利用的土地纳 部下发《国土资源部关于强化管控落实 最严格耕地保护制度的通知》ｆ国土资 ［２０１４］１８号），标志着以农地转用为 前提、以增量土地价值为对象的省一市 合作陷入了政策上的困境。在此背景下， ＴＯ Ｄ规划也进入存量土地挖潜阶段，如 何通过轨道建设激活存量土地的潜力， 入到省一市合作的工作对象中。由于珠 三角用地粗放的现实特征，潜力用地常 常是农用地，甚至是基本农田（图２）。 “转地”。ＴＯＤ规划的政策设计中从 规划、土地、财税和交通等多个方面明 确了支持政策。其中，针对土规的调整， 高度市场化的规划作用机制 ２＿１土地市场价值潜力通过ＴＯＤ规划 释放 省一市合作以“一地一策，切实 可行”为原则，而针对每个站点编￥￣１ａ９ ＴＯＤ规划便是“一地一策”的政策载体。 “站场ＴＯＤ综合开发规划颁布实施后， 在综合开发规划范围内，如涉及相关土 规调整的，各级政府及土地行政主管部 门应参照省重点项目政策予以支持、落 实，合理调整用地布局”（图３）；针对 并将其有效转化到省一市合作框架内是 这一阶段ＴＯＤ规划的核心任务。由于 这一阶段的实践尚在摸索之中，因此并 无经验可表，但可以预见的是，获取存 量土地的价值将远比获取增量土地的价 控规调整， “在站场ＴＯＤ综合开发规 划颁布实施后，各相关市城乡规划主管 值要困难得多，市场也将更深入地介入 到ＴＯＤ规划中，以发挥更重要的作用。 图２佛肇线鼎湖站可开发用地潜力现状地类图 资料来源：《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综台开发规划（第一批）鼎湖站》。 图３佛肇线鼎湖站土地利用总体规划调整示意图 资料来源：《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划（第一批）鼎湖站》。 ２－２土土眭 调配 增｝１直收益胡ｉ过ＴｏＤ规划 ＴＯ Ｄ规划是释放土地潜力的重要途 径，同时也是分配土地增值收益的空间 平台。根据《意见》，红线内的土地开 发由该轨道交通项目业主负责，这类土 地主要是轨道站场本身范围内的土地， 并没有太多的增值空间，增值的主要部 分是位于站点红线外、ＴＯＤ规划范围内 的其他土地，而这部分增值收益的省一 市有效共享则是通过ＴＯＤ规划中“省 市合作开发备选范围”的划定来实现的。 在ＴＯＤ编制过程中，如何划定省一市 合作范围以及确定省一市合作开发备选 范围内的用地性质、开发强度才是各方 关注的焦点。ＴＯＤ规划在“找地”和“转 地”之后的另两个重要任务便是“选地” 和“调地”。由于省一市的角色由其下 设的投资集团所代表，因此“选地”和“调 地”的动机是完全市场化的，这也进一 步强化了ＴＯＤ规划的市场特征（图４）。 表１已批或报审部分站点ＴＯＤ规划容积率比较 图４佛肇线鼎湖站可开发用地潜力现状地类图 资料来源：《珠三角城际轨道站场ＴＯＥ）综合开发规划（第一批）鼎湖站》。 ８市场导向下的空间资源配置 ３．１市场主体介入：体现效率的空间 资源配置 市场与规划的关系是“无形的手” 与“有形的手’’之间的关系 ｒ３Ｉ４ｌ。从宏观 意义上，城乡规划是旨在引导市场实现 社会目标的城市经营的工具 】，市场介 入规划编制有助于提高规划内容的合理 性。其中，效率作为市场的主要特征， 经由市场主体的介入体现在城乡规划的 空间资源配置中。具体到ＴＯＤ规划中， 虽然不可避免地产生各类问题，但是市 场介入到城乡规划空间资源配置的积极 作用是明显的、值得探讨的。 市场主体，这与主体尚不明确的土地规划 管控睛况截然不同。在土地市场主体不明 划中对于“精明增长”的要求。在已批或 报审的ＴＯＤ规划中，规划区毛容积率均 在１．０以上，而核心区毛容积率则达到了 ２．５甚至更高（表１）。 确的情况下，对其的管控往往更注重整体 效率，各地块则由于主体缺失，其价值是 否得到充分体现并不被关注。而在ＴＯＤ 规划中，由于市场主体已经明确，各个地 块的价值在其市场主体的介入下被充分重 视，使得土地的管控尺度更为精细，更容 ３．１．１市场介入城乡规划空间资源配置 的积极作用 （１）促进土地集约使用。市场介入意 （２）客观反映土地价值。在规划编制 过程中，若缺乏相应的市场介入，政府 作为唯一的编制主体，土地价值易被低 估，各地屡见不鲜的超大楼盘、超规模 味存在着明确的市场主体和显化的利益关 系，而非概念上的“市场”。简言之， ＴＯＤ规划范围内土地大都对应着明确的 易实现土地的集约化利用，满足ＴＯＤ规 设施等，很多都是土地价值未被充分认 知的体现。反观ＴＯＤ规划，土地价值 由于市场介入而被要求反复研究，不仅 居住、商业等出让地块被精细划分，就 连公共服务设施也能被合理评估。以东莞 的小学规模研究为例，既有的配套标准是 基于低土地价值而设置的，配套标准过大， 人均占地面积达到了侣～２２ ｍ ，远超 广（州）佛（山）的９．４ ｍ 、深圳的８～ １ ２ ｍ ，造成了另一种形式的土地浪费。 而市场主体的介入，使得此问题凸显出来， 重新校核，提升了用地的经济性，节约使 用了土地。 时，其反映的市场诉求和提出的意见也 会更为具体，对规划的指导作用也会更 明显，如建设主体根据商业策划对站点 周边具体的业态构成及比例提出建议， 根据建设实际和分期实施时序对接驳设 （３）衔接规划与建设。传统的城市开 发模式是“政府规划、市场建设”，在 这个单向传导的过程中，规划意图和市 场诉求由于并不总是契合，易造成规划 失效或者市场失效，因此构建规划与建 设二位一体的开发模式变得很有必要［ 。 在ＴＯＤ规划中，省一市投资主体不仅 负责土地开发，也是部分交通站场综合 开发的建设主体。当建设主体介入规划 施的布局与流线组织提出要求等（图５， 图６）。由于市场主体本身也可能是建设 主体，因此其介入能构成衔接规划与建 设的纽带，不仅有助于提升规划的可实 施性，对优化自身的建设效果也大有裨 益。 并最终通过专题研究使实际执行的标准被 （４）增强规划引导的针对性。通过规 划实现对市场的引导是城乡规划的主要 任务，由于规划引导涉及到多个方面内 容，为方便说明，此处以规划对城市更 新的引导为代表。促进城市更新不仅是 ＴＯＤ规划的重要目标之一，其他类型的 规划也多有此要求。由于城乡规划配置 资源的有限性，规划有效引导城市更新 的前提必须是基于对更新区域的准确认 识。对于已具备更新条件的成熟区域， 市场会自发选择；对于更新条件远未成 熟的区域，规划即便投入大量的空间资 源，引导效果也十分有限，反而影响整 图５城际厦边站站点周边业态分布图 资料来源－《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划长安厦边站》。 体资源配置的效率。因此，增强规划的 引导性，在很大程度上有赖于对市场的 ｌ ｊ、 、 ｒ 出 租 奎 准确认识，而市场主体的介入则能为规 划提供一条更好地认识市场的途径。在 交 通 蛆 投 、 ． 。～ ≯～ 。 『 ∞ 嚣鼗ＴＯ Ｄ规划中，市场主体的介入规划提供 了丰富的市场信息，同时对于规划区内 待更新的旧村、旧厂房都进行了更新成 本分析和保底开发量测算，市场主体的 数据反馈分析有助于更加准确地对各区 域的市场成熟度进行评估，以便于规划 ■ ■●■■■■■■●●■＿－－一 公 交 交 ．， ．私ｌ 一 织ｉ通组 ： 粼 小 汽 在此基础上针对不同的区域提出不同的 更新策略和有针对性的引导手段，实现 有的放矢，提升规划的引导效率。 ３．１＿２市场介 ． －一 弋 ， 。 一 ｌ缎 作用 市场在资源配置过程中的不足主要 ＼ 燃 表现在两个方面：一是外部性的存在， 二是无法保证公共产品的供给［７１。而市 图６东莞火车站交通接驳及流线组织图 资料来源：《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划东莞火车站》。 场介入规划空间资源配置，主要是介入 ３８ 开发权分配，造成开发权的不当转移。 ＴＯ Ｄ规划中开发权的不当转移表现在数 量与内容两个方面：投资集团作为代表 省一市利益的市场主体介入时，出于自 身利益的考量，一方面要求主要开发量 集中在省一市合作用地内，因此在片区 开发总容量一定的情况下，其他地块就 ４博弈与控制：ＴＯＤ规划协调市场 划的原先设想中，首先从整条线路的补 亏总目标出发，明确省一市合作的土地 介入实践 开发总量和单位土地的盈利量，然后根 协调城乡规划中的市场介入是一个 构建市场诉求与公共利益之间相互博弈， 据实际将线路开发总量分解到各站点， 并作为站点ＴＯＤ规划编制的重要参考。 虽然在实际操作中，自上而下的总量分 并就博弈结果进行有效控制的过程，博 弈与控制构成了协调市场介入的两个核 心阶段。 配由于缺乏各站点自下而上的研究支撑 而难以进行简单分解，常被其他市场目 必须要减少开发量，如此离轨道站点较 远、交通条件相对不足的地块由于仍属 于省一市合作用地而被要求赋予较高的 标所取代，如东莞以“省一市合作用 ４．１博弈：构建有效博弈的机制 地范围内可出让用地ｆ出地率）不低于 开发强度，造成了空间密度的失衡；另 一方面也要求主要的市场功能ｆ如居住、 商业等）开发集中在省一市合作用地， 而公共设施则被迫布局在服务区位较差、 用地成本较高的地块内，实施前景堪忧。 诸如此类市场介入带来的开发权不当转 移的问题，不仅有失公平，也影响了整 体效率，应多加重视。 ３．２公共利益的空间资源要求 城乡规划在进行空间资源配置时， 在注重效率的同时强调对公共利益的保 障。这其中既涉及由于市场介入带来的 问题，如开发权的不当转移带来的公平 性问题，又涉及与市场介入并不相关的 内容，如规划承担的其他目标，包括完 善城市结构、带动产业发展、完善基础 设施和提升环境品质等。虽然这部分内 容与市场介入并不直接相关，但由于其 对空间资源配置的要求并非以市场效率 最优为准则，在市场介入后也会与市场 主体产生冲突。因此，这部分的空间资 源配置并不以单一价值为标准，而是以 公共利益和市场博弈之后的结果为标准， 如轨道站点地区出于城市结构优化的需 要而重点设置的部分城市服务，为带动 周边产业发展而在高地价区域配置必要 的孵化功能，为弥补规划区外的设施欠 缺而适度超额建设基础设施等。公其利 益的空间资源要求是市场介入空间资源 配置后最主要的协调对象，如何处理好 公共利益与市场诉求之间的关系则是市 场介入型规划所面对的核心问题。 ４．１．１均衡的博弈主体 基于ＴＯＤ规划，均衡的博弈主体 包括了两方面：一是博弈双方力量相当， 博弈能达到双方都满意的共识，而非一 方随心所欲、一方满腹委屈；二是存在 着明确、有力的第三方监督主体，避免 监督主体缺位或者强制执行力不足的问 题出现。以东莞地区的ＴＯＤ实践为例， 从规划编制合同开始便是明确的“双甲 方”——东莞规划局与东莞实业投资控 股集团（以下简称“东实公司”）。其中， 东实公司作为明确的市场主体参与到规 划编制的全过程中，其不仅负责规划区 内土地的一级开发，同时也是部分地块 的建设主体，在ＴＯＤ规划中的话语权 与东莞规划局相当，构成了能平等对话 的博弈主体。东实公司主要从站点补亏 的角度提出市场诉求，东莞规划局则站 在公共利益的角度发声，立场分明又力 量相当，与传统规划编制的组织方式中 市场缺位或者政府弱势相比，两者的博 弈更能达到既体现效率又保障公共利益 相对理想的结果。而审批权的上置，广 东省建设厅直接负责规划成果的审批， 从区域统筹层面对博弈结果进行把关， 在行使监督权的同时进一步提高博弈结 果的合理性和权威性。 ４．１．２明确的博弈目标 市场利益与公共利益协调的结果往 往并非市场利益最大化的结果，预设明 确的市场回报作为博弈目标，能有效避 免因市场预期不明而产生的过度逐利。 关于市场回报目标的设定，在ＴＯＤ规 ５０％的市场要求”作为站点层面的市场 目标，但相对明确的市场目标体系仍然 得以构建，从线路到站点层层控制，从 不同层面对市场预期进行界定。在东莞 ＴＯ Ｄ规划编制过程中，东实公司和东莞 规划局在讨论不同站区之间开发总量的 增减时，以线路开发总量作为依据，而 出地率由于作为各类用地的一个比例关 系，对于不同用地之间的调节具有相当 的灵活性，因此关于站区内用地布局的 博弈又主要围绕着是否达到出地率５Ｏ％ 的目标进行。由于博弈双方都能更清晰 地认识各自的诉求上限，不会提出过分 的要求，因此有利于达成共识。需要指 出的是，ＴＯＤ规划由于涉及区域层面的 经济统筹，市场目标的确定会相对复杂， 而在其他类型的规划中并不总需如此。 ４．１．３畅通的沟通机制 城乡规划强调公众参与，是因为城 乡规划的公共属性决定了公众作为利益 相关方参与决策，是保证其决策制度合 理注的需要 Ｊ，因此在市场经济背景下， 应明确市场的主体地位，保障充分的市 场参与。构建畅通的沟通机制是保障市 场充分参与的前提，同时也是市场介 入型规划实现有效博弈的重要条件。在 ＴＯＤ规划中，主要表现为沟通的多主体 和多轮次。所谓多主体，不仅包括政府、 公众代表，也包括市场主体。市场主体 不仅有省一市主导的投资公司，也有镇 街甚至社区（村）的集体股份有限公司， 但几规划所涉及到的利益相关主体均被 邀请参与规划编制的技术讨论会议，形 成了一个相对开放的编制环境；所谓多 参与传统和紧凑的地域空间，有其特殊 性，但是通过固定且频繁的例会制度， 充分吸纳相关主体参与，以开诚布公的 在６个月内完成修编。ＴＯＤ规划通过配 轮次，即坚持实施的例会制度，以东莞 为例，方案稳定前的技术沟通会议频率 套控规将博弈结果法定化，发挥博弈结 果的控制和引导作用。其中，博弈结果 包括两部分的内容：一是公众基本利益 的相关内容，这部分内容是传统规划法 定化的主体，不应因市场介入而发生改 变，可称之为底线部分；二是市场诉求 为一周一次甚至一周两次，方案稳定后 调整为两周一次，因此ＴＯＤ规划在提 交专家或政府审查之前，往往已历尽十 几轮甚至数十轮的讨论，以有效保障规 划的合理性。 应该注意的是，虽然ＴＯＤ规划的 讨论去营造一个畅通的沟通机制却是普 适的，在市场介入的背景下有助于取得 更好的博弈结果。 ４．２控制：针对博弈结果的有效控制 ４．２．１底线与共识的法定化 与公共利益博弈后取得的共识，这部分 内容是市场介入型规划所特有的。在市 场介入型规划中，要保证博弈结果的有 效性，不仅需要使底线部分法定化＿ｇ ， 也需要使共识部分法定化。在ＴＯＤ规 多主体、多轮次的沟通机制是根植于珠 三角相对开放的市场环境、良好的公众 在ＴＯＤ的制度设计中，站点周边 地区控规应以ＴＯＤ规划成果为依据， 划中，成果文本中对“功能定位，用地 布局原则，总体开发强度，道路密度， 核心区步行系统，省市合作开发备选用 地规模、布局及其启动区用地规模、布局、 开发总量”六大部分的内容作出强制性 要求，并将其作为配套控规需要法定化 的内容。其中，大部分既有底线内容又 包括共识内容，而“省市合作开发备选 用地规模、布局及其启动区用地规模、 布局、开发总量”则是纯粹的共识内容。 共识内容的法定化，不仅对提高市场效 率有着重要作用，还有助于市场边界的 划定，防止市场主体在后续开发过程中 随意进行修改，突破公共利益底线。 图７东莞火车站核心区地块开发控制图 资料来源：《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划东莞火车站》。 ４．２．２刚性与弹性的控制 控制的刚性和弹性是实现有效控制 的重要手段，与针对底线部分的刚性控 制被普遍接受不同，针对共识部分的控 制是市场介入型规划研究的新课题。在 ＴＯＤ规划中，博弈共识虽然是建立在明 确的市场主体和相对清晰的市场诉求下 的，但是由于市场主体主要参与土地市 场一级开发，大部分针对共识部分的控 制还是保持了相当的弹性，为后续建设 主体预留了细化空间。例如，针对用地 的控制，并非以地块功能而是以用地布 局的原则作为强制性内容，又如针对开 发强度的控制，只将总体开发强度作为 强制性内容，具体地块的强度区间相对 宽泛。然而，针对建设主体介入或者交 图８东莞火车站核心区地块空间引导图 资料来源・《珠三角城际轨道站场ＴＯＤ综合开发规划东莞火车站》。 通接驳设施综合开发等具有土地二级市 得出的结果。 ⑥数据来源于“Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ ＭＴＲ ＡｎｎＵａ］ Ｒｅｐｏｒｔ ２０１１＆２０１２”。 ⑦在２００８年全国两会的分组讨论中，时任 广东省发改委主任的李娟明确表示，广东 省的城际轨道建设将由省里来协调，以省 里的企业为建设主体。 ⑧ 中国铁路总公司２０１４年三季度审计报 告））显示，目前中国铁路总公司负债合计 ３．５３万亿元，负债率超过６４．７７％。 ⑨珠三角Ｔ０Ｄ规划前两批站点主要是指省厅 审批的试点型站点，包括第一批的鼎湖、 三水、虎门商贸城、新塘、银盏、珠海北 及第二批的陈村、张槎站等，现在在编的 Ｔ０Ｄ站点已进入到第三批。 图９东莞火车站核心区地块地下空间开发指引圈 资料来源：《珠三角城际轨道站场Ｔ０Ｄ综合开发规划东莞火车站》。 ［参考文献］ ＥＬ］黄良会．香港公交都市剖析 ］．北京： 中国建筑工业出版社，２０１４． ［２］刘超群，李志刚，徐江，等．新时期珠 场开发特征的地块，基于共识部分的控 制就变得刚性十足，不仅包括了用地功 能、布局、道路、开发强度、高度和出 入口等控规深度的内容，还包括了退线、 高度、界面和公共空间范围等城市设计 深度的强制性内容（图７～图９）。市场 主体是否是建设主体，是ＴＯＤ规划中 对共识部分控制采取刚性与弹性控制的 重要依据，在其他市场介入型规划中也 会如此，而除此之外的其他影响要素则 有待进一步的分析和研究。 ［注释］ ①广东省政府 关于完善珠三角城际轨道交 通沿线土地综合开发机制的意见 （粤府 函１：２０１２］１６号）是珠三角ＴＯＤ规划编制 的政策依据：广东省住建厅 珠三角城际 相对明显的。而对于市场介入可能带来 的问题，也需积极应对，避免开发权的 三角“城市区域”重构的空间分析—— 以跨行政边界的基础设施建设为例［Ｊ］． 国际城市规划，２０１０（２）：３１—３８． 不当转移和对公共基本利益的侵害等。 ＴＯ Ｄ规划虽然提供了一定的协调市场介 入的实践经验，但是若要形成普适性的 操作法则，还有待更多规划实践提供有 ［３］朱介呜，赵民试论市场经济下城市规 划的作用［Ｊ］．城市规划，２００４（６）：４３— ４７． ［４］袁奇峰．构建适应市场经济的城市规划 体系 ］．规划师，２００４（１２）：３３－３６． 益的反馈。ｎ ［５］朱介鸣．市场经济下城市规划引导市场开 发的经营 ］．城市规划汇刊，２００４（６）： １１＿１５． ［６］朱介鸣．市场经济下中国城市规划理论发 展的逻辑Ｅａ］．城市规划学刊，２ＯＯ５（１）： １ｏ＿１５． 结语 ＴＯＤ规划因其规划背景、作用机制 和空间资源配置中所具有的市场特征， 是一个典型的市场作用影响下的规划样 ［７］王国恩．市场经济下城市规划控制与引导 作用［Ｊ］．城市规划汇刊，１９９６（１）：５－８． ［８］曹建春．当代中国城市规ＩＩＪ中的公众 参与研究［Ｄ］．上海：华东政法大学， ２０１２． 轨道站场Ｔ０Ｄ综合开发规划编制技术指引 （试行）》（粤建规函［２０１２３ ７９３号）是 珠三角Ｔ０Ｄ规划编制的技术依据。 ②珠三角Ｔ０Ｄ规划的相关基础研究及规划纲 要编制工作始于２０１０年，２０１１年８月为 第一批轨道站点Ｔ０Ｄ综合开发规划编制的 时间。 ③按照省委、省政府提出的“成熟一批、建 设一批”的要求，珠三角Ｔ０Ｄ规划编制时 ［９］张京祥．公权与私权博弈视角下的城市规 划建设［Ｊ］．现代城市研究，２Ｏ１Ｏ（５）： ７＿１２． 本类型，对于研究城乡规划中的市场作 用具有一定的案例价值。但由于ＴＯＤ 规划中市场主体的政府背景，与纯粹的 市场介入相较又有其独特性。虽然市场 主体在介入过程中，其政府背景的具体 影响尚难以简单界定，但是市场介入所 带来的多元价值取向、体现效率的价值 ［１０］冯俊．论城市规划中的公权制衡及私 权保护［Ｊ］．建筑学报，２００４（５）：７４＿ ７５． 间视相应站场的建设情况而定，逐步实现 珠三角城际轨道站场Ｔ０Ｄ综合开发规划的 全覆盖。 ④根据相关政策，站点红线内的开发主体主 ［收稿日期］２０１５—０３—１０ 要为轨道交通项目业主，红线外为省铁投 资和市级投资主体。 ⑤根据香港运输署 交通运输资料月报统计》 诉求和相对开放的编制环境，对提高空 间资源配置合理性产生的积极影响却是