克里米亚地区全民公投决定领土归属的合法性

克里米亚公投事件：

乌克兰克里米亚白治共和国决定自身地位的全民公决投票于当地时问3月16日举行。根据已公布的统计结果，公投最终投票率为83.1 %，其中赞成加入俄罗斯的选票占96.6 %。克里米亚议会17日决定，克里米亚独立成为主权国家，命名为克里米亚共和国。克里米亚议会还向俄罗斯联邦提出建议，以新的自治主体加入俄罗斯联邦。 中国外交部发言人洪磊17日表示，中方历来尊重各国的主权、独立和领土完整。克里米亚问题应在法律和秩序框架下寻求政治解决。各方应保持克制，避免采取激化矛盾的行动。国际社会应为缓和当前紧张局势发挥建设性作用。

俄罗斯总统普京16日晚与美国总统奥巴马通电话。普京在通话中表示，克里米亚公投符合国际法准则和联合国宪章，克里米亚人民通过公投保障了其白由意志和白决的可能性。奥巴马则强调，克里米亚公投是在俄罗斯军事干预的“胁迫”下举行，违反乌克兰宪法，“美国绝不会承认公投结果”。奥巴马表示，俄罗斯的行为破坏了乌克兰主权和领土完整，“在欧盟伙伴的协调下，我们准备让俄罗斯为其行为付出更高代价”。

撇开错综复杂的国内外政治和经济因素，克里米亚“脱乌人俄事件”不可避免地涉及一连串的国际法理论和实践问题：民族自决能否为克里米亚公投提供国际法依据？如何处理国家主权及领土完整与民族自决的关系；当二者发生抵触时，何者优先？什么样的公投才是

合法和有效的民族自决方式？

民族自决权在国际法上包含着四个方面的基本含义：

第一，各国人民享有不受外部干涉自由地选择其政治、经济、社会和文化制度及政治机构的权利，人民通过自由选举的代表参与公共事务进行决策。此即“对内自决”，这实质上进一步强调各国相互尊重政治独立和领土完整这一习惯国际法原则，并且禁止缔约国以剥夺其他缔约国人民自决权的方式侵略和占领其他缔约国领土。

第二，各国人民享有表达大众意愿的权利。例如《公民权利和政治权利国际公约》规定的言论自由(第19条)、和平集会的权利(第21条)、结社自由(第22条)等等。

第三，各国人民享有控制其本国领土上的自然资源并从中获取利益的权利。这一权利是行使自决权的必然结果，也是政治权利和公民权利的物质基础。

第四，附属国或附属地人民享有自由决定其国际地位的权利。显然，这里规定的附属国或附属地是特指殖民地或尚未获得独立的非自治地区或置于托管的领土。对这类领土或地区的人民而言，其自决权包括自由选择成立独立国家或并人一个现有的主权国家的权利。

作为将民族自决权的含义中“对外自决权”的重要依据的特殊历史条件当前己经不复存在，即非殖民化运动己然宣告完成；并且，自冷战结束以来，一系列全民公决的有关国际实践，亦确实对既存主权国家的国家主权和领土完整造成了一定的侵害或消极影响，并导致了世界局势的动荡不安。因此，出于维护国家主权的需要，对以与领土

变更相关的事项为客体的民族自决权的行使，以及作为其实现方式的全民公决的实施予以严格限制，从应然性角度看，是符合当代国际法的精神的；同样地，对“对外自决权”的客体在民族自决权的客体范畴中所占的比重进行一定程度、甚至较大程度的限缩，亦是对当代国际法精神的遵行。

站在法律效力位阶的角度，国家主权原则作为国际法的基本原则，其国际法效力确实高于民族自决原则。但是，倘若就作为“权利”的意义而言，国家主权与民族自决权之间则就不应当再有效力高低、价值轻重之分；恰恰相反，两者的关系正如国家主权与人权的关系一样，应当是辩证的、协调的。因此，在坚持国家主权、维护土完整的同时，国家主权亦并非绝对至高无上；事实上，倘若出现国家主权“相对化”的情形，即国家对其领土上的少数民族的统治严重违反基本人权(如实施种族灭绝)，或者由该民族所在国家造成的民族不平等情形的严重性己经确实达到了无法容忍的程度，那么该民族即可以通过行使自决权而从这个国家分离出来，并且，其对于民族自决权的行使不构成对该既存主权国家国家主权的侵害；当然，倘若不存在诸如上述的情形，那么对于民族自决权中的“对外自决权”的行使将必然侵害相应国家的国家主权，并因此为国际法所禁止。

什么样的公投才是合法和有效的民族自决方式？

(一)必须指出的是，公民投票或全民公决自近代以来不仅成为一些国家决定本国重大事项(如领土归属、国家分离或合并、缔结重要条约、加人重要国际组织等)的一种民主方式，而且已经发展成为国

际组织为确定有争议领土的政治地位的一种常用途径。公民投票作为一种民主决定的形式，有的国家通过宪法予以明确规定，有的则通过立法机构的决定作出。因此，凡是符合一个国家宪法或法律规定的公投，其合法性和有效性毋庸置疑，存在争议的通常是缺乏宪法或法律依据的公投。

(二)国际法并没有就公民投票或全民公决作出一般性或专门性的具体规定。在实践中，通常由国际组织的有关机构针对特定国家或地区的具体情形通过决议的方式作出举行公民投票的决定或建议。

(三)尽管国际法上并未规定公投合法性和有效性的具体标准，长期的国际实践还是形成了一些普遍遵行的原则。首先，公投应具有参与的普遍性或广泛性，即应该是一个国家或有关地区公民或民族普遍参与的行动，而不是部分甚至是少数公民参与的行动。其次，公投应以和平方式举行，不应有任何外部力量干涉或干预，尤其是禁止武力干涉或武力威胁。最后，公投应以公开、公正和透明的方式进行。

(四)有关非自治领土(殖民地、国联委任统治领土、联合国托管领土)政治地位的公投，只需当地居民的参与，而无需原殖民国家或宗主国的参与。其合法性和有效性除了符合上述(三)中阐述的诸项原则之外，还必须在有关的国际组织(即国际观察员)的监督下举行，这已成为自国联以来普遍一致的国际实践。

(五)涉及既有国家的特定地区或民族政治地位的公投，如果是该国家公民的整体参与，其合法性和有效性无可非议。但是，如果只有当地居民的参与，而且缺乏明确的国内宪法或法律的规定，所属国中

央政府明确表示反对，其合法性通常引起争议，这就是克里米亚公投受到一些国家质疑的关键所在。

(六)关于公投的国际监督，国际法也没有作出一般性的规定，而是视具体情形而定。如上述(四)所述，有关殖民地独立、非自治领土和有争议地区政治地位的公投，通常是在国际组织派遣的观察员监督下进行的。缺乏国际组织的监督，有关公投的公平性、公正性和透明度自然会受到国际社会的怀疑。至于现有国家部分地区公民投票举办方自行邀请其他国家、国内民间社团、非政府组织、新闻媒体现场观摩或监督，是否可以作为国际组织监督的替代，在缺乏实然国际法和先例的情况下，其有效性引起争议就不足为奇了。