应急救援体系建设与指挥协同

应急救援体系建设与指挥协同

一、案例导入

1、汶川地震救援

2008年5月12日，四川省汶川地区发生震惊中外的特大地震。地震发生后，党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记立即作出重要指示：“尽快抢救伤员，确保灾区人民群众生命安全。”温家宝总理火速赶往灾区，视察灾情，指导抗震救灾工作，极大地鼓舞了全国人民战胜灾害的信心与勇气。在党中央、国务院的统一领导和部署下，全国上下紧急行动起来，军民齐心协力，部门之间协调联动，一方有难，八方支援，打破了条块分割、部门分割、地域分割的界限，形成了协同应急的巨大合力，此次灾害应对的响应速度非常快，这与党中央、国务院的高度重视，公安、消防、气象、水利、电力、交通、民政、医疗、防疫等部门密切配合分不开，充分发挥了“社会主义集中力量办大事”的优势。阿诺

2、湖北世纪新峰雷山水泥有限公司坍塌事故救援

9月6日，湖北世纪新峰雷山水泥有限公司发生坍塌事故。鄂州消防支队与公安、安监、交通、医疗、电力等部门联手行动，成功救出11名建筑工人。

当天上午8时34分，鄂州消防支队119指挥中心接到群众

报警。支队当即启动《处置突发事件应急预案》。支队长刘文军、政委胡国标及当班指挥长杨楠率领第一批救援力量于25分钟后赶往事发现场。同时到达现场的还有携带了各种救生器材的18名特勤队员。在消防队员赶赴现场的途中，鄂州市有关领导亲自致电医疗卫生、安监、建委、电力等部门，要求赶赴现场联合救援。

在一小时二十分钟的时间内，消防、公安、安监、交通、医疗、电力等部门的救援队员们和死神赛跑，如愿夺回了3条鲜活的生命。

闻讯到场的市长范锐平和参加救援的队员们一一握手，对队员们的不怕死、不怕累的崇高精神给予了充分肯定和高度评价。

至此，鄂州“9.6”重大建筑坍塌事故救援以建筑工人全部获救而圆满结束。

3、黄冈创新生化制品爆炸救援

2010年12月10日上午10时16分，位于湖北省团风县的黄冈创新生化制品有限公司一车间发生爆炸，爆炸造成4死5伤，直接经济损失达50万元。

黄冈市市长刘雪荣、市安监局局长、团风县委书记、县长等领导接到报告后也迅速赶到事故现场，协调组织抢险救援。公安、安监和医疗等部门反应迅速、联动救援，并出动大量公安民警、医疗救护人员抢救受伤群众。通过消防官兵、公安干警和其他部门人员的共同努力，此次爆炸事故得到了成功处置，成功搜救

11名被困人员、两名遇难者遗体，抢险救援战斗取得了圆满成功。

二、相关法律法规对应急救援队伍管理、运行的规定

1、《中华人民共和国突发事件应对法》

第一章第八条规定：县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

第二章第二十六条规定：县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。

2、《湖北省基层应急救援实施办法（试行）》

第一章第三条规定：各市、州、县人民政府应结合实际，建立“统一领导、属地为主，分级响应、分类处置，规范应对、高效运行”的工作机制，提升应急救援能力。

第二章第六条规定：坚持“政府主导、部门联动、重点突破、整体推进”的总体要求，加快建立综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、应急志愿者队伍和应急管理专家队伍。

综合应急救援队伍依托公安消防队伍组建。综合应急救援队伍的执勤人员按照辖区人口万分之一配置，且不少于45人。执

勤人员不足的，应采用事业编制人员或招聘公益性岗位、合同制人员予以补充，采用招聘合同制人员的，应当将合同制人员的工资、福利等经费纳入同级财政预算。

专业应急救援队伍依托政府相关职能部门和单位专业技术力量组建。专业应急救援队伍的执勤人员应按照本部门或本行业有关标准和要求配备，保证有分管领导、有稳定队员、有基本装备、有保障经费、有应急能力。

应急志愿者队伍依托共青团、红十字会、社区服务中心等社会团体和组织组建。应急志愿者队伍应接受当地政府应急管理部门的管理和培训，提高应急志愿服务能力。

应急管理专家队伍依托当地有关方面科技专业人员、技术人员等组建。应建立健全相关工作制度，明确工作职责，加强动态管理。

第七条 综合应急救援队伍主要承担以抢救人员生命为主的地震等自然灾害，火灾、建筑施工事故、道路交通事故、空难等事故灾难，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的应急救援任务；协助有关专业应急救援队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的应急救援工作。

第八条 专业应急救援队伍主要承担本行业、本专业领域突发事件的应急救援任务；在综合应急救援行动中应履行各自职

责，发挥专业优势，协助其他应急救援队伍完成救援任务。

第九条 应急志愿者队伍主要承担应急救援辅助任务，协助应急救援队伍开展救援、救护和善后处置工作，积极开展应急救援科普知识宣传。

第十条 应急管理专家队伍平时加强应急管理理论研究、科技攻关和宣传培训工作，在突发事件处置中应深入一线掌握现场情况，评估危害程度，预判突发事件发展趋势，为救援行动提供技术支撑。

第十一条 各市、州、县人民政府应建立与当地驻军、民兵和预备役部队的应急联动机制，根据需要协调参与应急救援工作。

第十二条 各级各类应急队伍应根据职责任务需要，制定应急救援行动方案，并做好日常训练和实战演练工作，每年至少组织开展一次联合演练，确保发生突发事件时能够及时出动、有效处置。

第十三条 综合应急救援队伍应严格落实24小时值班备勤制度，专业应急救援队伍应根据自身任务特点完善值班执勤制度，明确快速集结措施，确保联络畅通、响应及时。

第十四条 建立灾情研判机制，定期进行重大危险源调查评估，开展应急救援工作交流与合作。

综合应急救援队伍应熟悉掌握辖区重大危险源、危险区域基本情况及常见灾害事故处置对策；专业应急救援队伍应根据本部

门、本行业领域有关规定要求，掌握相关情况。 三、政府应急管理体系建设的情况

中国应急管理体系建设的核心内容可以概括为“一案三制”： 2003年6月17日，在抗击\"非典\"斗争取得决定性胜利之际，温家宝主持召开专家座谈会，研究加强公共卫生建设促进经济与社会协调发展问题。他引用恩格斯的名言\"一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多\"，强调要善于总结经验和教训，更加重视提高应对突发事件的能力，更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。在取得了抗击\"非典\"的决定性胜利之后，中国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为\"一案三制\"（应急预案，应急管理体制、机制和法制）。

1．应急预案

应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。

截至2005年底，全国应急预案编制工作基本完成，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，许多

市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。截至2007年11月，全国已制订各级各类应急预案130多万件，所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，我市人民政府2006年就已编制发布《鄂州市突发公共事件总体应急预案》，随后又陆续发布各类专项预案23件。全国\"纵向到底、横向到边\"的应急预案体系基本形成。 2．应急管理体制

自2003年以来，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要\"健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设\"。2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，\"国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。\"

总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。

3．应急管理机制

应急管理机制是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制涵盖突发事件事前、事发、事中和事后全过程，主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、公共沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。

2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要\"构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制\"。自2003年\"非典\"疫情结束以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关具体应急管理机制建设的文件，涉及监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、恢复重建等多个方面。 4．应急管理法制

中国近几年应急管理工作最突出的特点，\"就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。\"据统计，在2007年11月1日《突发事件应对法》施行前，中国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作，部门性强，不具广泛的指导意义。在\"非典\"疫情暴发初期，原有立法提供的法制资源严重不足，导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月12日《突发公共卫生事件应急条例》的

出台，标志着中国卫生应急处理工作纳入法制化轨道，卫生应急处理机制进一步完善。

2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将现行宪法中规定的\"戒严\"修改为\"进入紧急状态\"，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。它的施行标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。我国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。 四、我省应急救援队伍建设管理的三种模式

2009年10月18日，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号文）,要求加强基层综合性应急救援队伍建设，完善基层专业应急救援队伍建设体系和基层应急队伍管理体制机制及保障制度。

公安部2010年确定湖北省为全国应急救援建设的重点省份。省政府立足基层应急救援现实需要，制定下发《县级应急救援试点工作方案》，明确“2市4县”的省级试点和28个县（市）的市

级试点单位，成立领导小组和指导专班，按照“边建设、边完善，边总结、边推广”的方法，不断推进试点工作。各县（市）因地制宜，整合资源，创新发展，建立“轮值”、“混编”、“分点”执勤等三种县域应急救援模式。目前，全省50%的县（市）已经按照三种模式全面推开。

2011年7月11日上午，全国公安消防应急救援工作现场会实战演练在赤壁市举行。公安部副部长刘金国，公安部消防局局长陈伟明，省委常委、常务副省长李宪生，省委常委、政法委书记、公安厅厅长吴永文出席会议，并观摩了在赤壁举行的突发重大灾害事故综合应急救援演习。刘金国部长指出：湖北省坚持高标准设计、大力度投入、大规模整合，在全国率先依托消防部队组建综合应急救援队伍，短期内形成了省、市、县三级应急救援体系，建立完善了应急救援机制，走在了全国最前列，各地要认真学习。

1、轮值执勤模式。即：“部门派驻、政府补贴、轮流值守”。 这种模式，有效整合了人力资源，节约了行政成本，既便于加强对专业队伍的指导，又能更好地实现了执勤力量的一专多能，有利于第一时间调集较强的突击力量应对各类突发事件。

2006年，《国家突发事件应对法》出台后，各地、各部门加强应急队伍建设，我省大部分县（市）都有森林、防汛、矿山、医疗、电力等10支以上专业应急队。这些队伍，有的建起来后应用较少，造成资源闲置；有的虽然经常在用，但处置能力有限。

一旦遇到较大灾害事故，不能形成整体战斗力。针对这类情况，我们把各专业队的职能和技术优势有机整合起来，建强一支一专多能、快速反应的综合应急救援队。

以赤壁为代表，市政府依托第二消防站，建立具有独立法人资格和组织机构代码的应急救援中心。由公安消防大队派驻骨干，全市10支专业队每周各派4名队员轮流值守，每天保持45人常备执勤力量。专业队员工资福利由原单位承担，市财政给予值守队员每人每月100元岗位补贴和每天20元值班训练补贴。这种模式减少了行政成本，提高了专业队应急能力，提升了整个社会的应急管理水平。

2、分点执勤模式。即：“分类建队、单位保障、联动响应”。 这种模式，管理层级清晰，保障责任明确，最大限度地调动了社会各方面应急力量，队伍机动性强，适合地域广阔地区突发事件后就近展开救援行动。

湖北作为中部地区崛起的重要战略支点，县域经济发展突飞猛进，工业化、城镇化进程加快。一些经济条件较好的县市，应急救援专业队蓬勃发展。虽然这些专业队力量较强，但各自为战，联动性不强，协同作战能力较弱。针对这类情况，我们最大限度发挥各专业队的力量、装备优势，建立布局合理、响应迅速、联动力强的应急救援体系。

以谷城为代表，县政府依托公安消防大队成立应急救援局，对全县应急救援工作实行“一局统领”；

以大冶为代表，全市应急救援工作实行应急委、应急办、应急救援中心 “三级管理”，并将应急办由副科升为正科；

以宜都为代表，市政府成立应急救援总指挥部，对全市应急救援工作实行“统筹管理”。

这些地方，各专业队都是常备执勤力量，有规范的执勤值班场所，实行24小时专人值守。应急救援局或中心通过网络指挥平台，对各专业队的值班、训练、出动情况进行动态管理，遇有应急任务，按照调度程序、力量编成和处置规程，进行专项处置或联合处置。这种模式将政府应急管理责任合理分解到各部门和单位，队伍管理层级明确，机动性强，提高了处置灾害事故的快速反应能力。鄂州市根据面积小，各专业队伍相对集中的特点，采取即是分点执勤模式，便于集中各专业队力量，辐射全市。

3、混编执勤模式。即：“社会招聘、政府出资、混合值守”。 这种模式，避免了重复建设，有利于保持队伍的稳定性，较好缓解了边远山区救援任务重、专业力量薄弱的矛盾，有效提高了指挥调度能力和专业处置水平。

少数经济贫困地区的专业队力量薄弱，队伍不稳定，管理不规范，保障不到位。针对这类情况，我们集中有限的人力、物力、财力，依托消防做大做强一支综合应急救援队。

以全国贫困县郧西为代表，县政府依托公安消防大队建立应急救援中心。县政府应急办与消防大队合署办公，将矿山救护队和森林灭火队合并到中心，并招聘合同制队员进行补充，公安消防队员、专业队员和合同制队员混编驻守，形成相对固定的执勤

力量，集中管理训练，统一调度指挥。合同制队员工资福利由县财政承担，实行优胜劣汰，合同期满5年考核合格后，转为事业编制。

这种模式有利于政府将有限的经费投入到应急管理上，避免重复建设，减轻企业负担，保持队伍稳定，提高了政府社会安全管理的履职能力。

五、应急救援专业队伍运作、行动的具体方式及要求

1、应急救援组织领导责任应明确。

地方各级人民政府是推进基层应急队伍建设工作的责任主体。人民政府应对综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍建设进行规划，确定各街道、乡镇综合性应急救援队伍和专业应急救援队伍的数量和规模。各有关部门应该强化支持政策的研究并加强指导，加强对基层应急队伍建设的督促检查。公安、国土资源、交通、水利、林业、气象、安全监管、环境、电力、通信、建设、卫生、农业等有关部门应该明确推进本行业基层应急队伍建设的具体措施，各有关部门应按照各自职责指导推进基层应急队伍组建工作。

2、应急救援队伍运行机制应完善。

（1）建立健全社会预警体系和应急信息传递机制。各级应急救援指挥平台通过有线、无线、计算机等现代技术手段，实现与交通、民政、海事、人防、卫生等部门信息的互联互通、资源共享。建立包括道路、交通、水源、救援力量、专家人员、保障

物资在内的基础信息数据库、灾害事故预案库。

（2）坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置对策。政府应该具备敏锐的应急意识,这种意识是指对处于萌芽状态应急事件的一种敏感性,缺乏这种敏感性就会贻误应急处理的最好时机。各级应急救援指挥平台与110、120、122报警救助系统和水、电、燃气、防洪抗旱、地震、森林防火、防空等应急救助系统无缝对接，实行统一调度、分散处置，实现指挥调度扁平化，确保各应急救援队伍快速反应、快速出动、高效处置。

（3）发挥政府综合协调作用，增强联动响应机制建设。危机发生时,政府应出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力,在最短时间内达到社会资源的最大整合,将应急损失降到最低程度,这在政府应急处理中是最为关键和重要的。这就要求我们进一步加强应急法制建设，明确各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务。

（4）危机处置中的非常态管理。

应急工作常态和非常态的特点，决定了应急管理的二重性。一是常态下应急管理工作以风险管理为主要特征，重点任务是排查各种突发事件的诱发、扩散、衍生等因素，预测发生概率和损失程度，采取力所能及的预防性措施，缓解消除各种不确定性因素。

二是非常态下应急处置工作以危机管理为主要特征，重点任务是针对具体突发公共事件的各种已知和未知因素，按照最大限

度减少损失的原则，制定切实可行的措施计划并组织实施，方法上要打破常规随机应变。

3、社会力量参与应急救援应动员。

通过多种渠道，努力提高基层应急队伍的社会化程度。鼓励现有各类志愿者组织在工作范围内充实和加强应急志愿服务内容，为社会各界力量参与应急志愿服务提供渠道。有关专业应急管理部门要发挥各自优势，把具有相关专业知识和技能的志愿者纳入应急救援队伍。发挥共青团的作用，建立青年志愿者应急救援队伍，开展科普宣教和辅助救援工作。

4、应急救援建设经费保障需加大。

县、乡两级综合性应急救援队伍和有关专业应急救援队伍建设与工作经费应纳入同级财政预算。按照政府补助、组建单位自筹、社会捐赠相结合等方式，建立基层应急救援队伍经费渠道。

5、应急救援队伍建设政策需配套。

认真研究解决基层应急队伍工作中的实际困难，落实基层应急救援队员医疗、工伤、抚恤等政策措施。鼓励社团组织和个人参加基层应急队伍，研究完善民间应急救援组织登记管理制度，鼓励民间力量参与应急救援。应研究制订基层应急救援队伍装备标准并配备必要装备。对在应急管理、应急队伍建设工作中做出突出贡献的集体和个人，按照国家有关规定给予表彰奖励。开展基层应急队伍建设示范工作，推动基层应急管理水平不断提高。