实施基本药物制度和绩效工资有关问题解答

实施基本药物制度和绩效工资有关问题解答

省卫生厅医改办 （2009年12月14日）

按照省政府的统一部署，今年底明年初在36个县市区政府办基层医疗卫生机构率先实施基本药物制度，明年9月底前完成公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资实施工作。这两项工作政策性很强，做好工作的前提是我们对基本政策要有一个清晰的认识，特别是要理解和把握涉及卫生部门工作职责和任务的一些具体政策及要求。为此，省卫生厅医改办会同有关处室根据基本药物制度和绩效工作相关政策就有关问题作出解释和说明，希望给大家有所帮助。

一、关于实施基本药物制度的工作部署和任务要求

基本药物是适应基本医疗卫生需求，剂型适宜，价格合理，能够保障供应，公众可公平获得的药品。国家基本药物制度是对基本药物的遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等环节实施有效管理的制度，与公共卫生、医疗服务、医疗保障体系相衔接。建立和实施国家基本药物制度是建设药品供应保障体系的重要基础，而药品供应保障体系建设是深化医药卫生体制改革四大体系建设之一，是医改的重要组成部分。国务院将初步建立国家基本药物

制度列入《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》五项重点任务之一。目前，国家实施基本药物制度各项配套政策都已经出台。2009年8月18日，卫生部、国家改革和发展委员会等九部委出台了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》和《国家基本药物目录管理办法（暂行）》，明确了国家实施基本药物制度的目标和要求；同日，卫生部颁布了《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版），确定了国家307种基本药物；9月28日，国家发展改革委下发《关于公布国家基本药物零售指导价格的通知》，确定了国家基本药物零售指导价格；9月22日，国家食品药品监督管理局印发《基本药物质量监督管理规定》，对基本药物质量监督管理作出了规定。此外，卫生部、国务院纠风办等六部门于2009年1月就颁布了《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》，确定了基本药物的采购办法。

党中央、国务院高度重视国家基本药物制度建设，先后召开了国家基本药物制度启动实施电视电话会议和两次全国基本药物制度实施工作座谈会。2009年11月13日，中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院深化医药卫生体制改革领导小组组长李克强主持召开国务院基本药物制度实施工作座谈会并作了重要讲话。他强调，要认真贯彻党中央、国务院的决策部署，坚定不移地深化医药卫生体制改革，积极稳妥地推进国家基本药物制度建设，切实减轻群众基本用药负担，有效缓解看病难、看病贵问题，维护人民健

康权益。省委、省政府十分重视我省基本药物制度建设，有关领导多次听取相关部门汇报，11月25日，省政府召开常务会议专题研究基本药物制度实施工作，今天省政府召开推进医药卫生体制改革工作会议，重点部署推进基本药物制度实施工作。

按照国家的总体要求，综合各地财力状况、工作基础等方面的因素，省政府确定在36个县市区政府办的470所乡镇卫生院、117个社区卫生服务中心率先实施基本药物制度，要求今年12月底前开始实施，2010年1月31日前全部到位，包括实行以省为单位网上集中招标采购、统一配送，全部配备使用《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》内的药物并实行零差率销售，基本药物全部纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗药品目录，报销比例明显高于非基本药物。可以说实施基本药物制度的政策已经出台，任务已经明确，工作已经部署，下一步关键是抓好落实。

二、关于基本药物集中采购和配送

（一）基本药物投标“门槛价”是怎样确定的？

根据省医改办近期对近70家基层医疗卫生机构基本药物实际采购进价的调研结果和周边6省基本药物的中标价格情况，制定基本药物投标报价指导价格作为基本药物投标的“门槛价”，即投标药品的报价不得高于设定的指导价格，确保中标药品价格不高于目前基层医疗机构实际采购价格的平均水平。

（二）如何采购基本药物？ 1、采购准备

（1）医疗机构需有一台电脑，并具有上网功能。

（2）药品采购人员应了解国家和省药品集中采购工作的相关政策和省药品集中采购交易平台的功能及操作方法，熟悉电脑操作。

（3）医疗机构根据上年度的用药情况制定采购计划，一般每月采购2次。

2、采购步骤

（1）医疗机构从省药品集中采购管理办公室领取省药品集中采购交易平台（以下简称交易平台）（http:/www.hnyycg.gov.cn）帐户和密码。

（2）医疗机构在交易平台首页输入帐户和密码登录药品采购交易系统，并根据系统中提供的药品名称、剂型、品规、生产企业、价格和配送企业等有关信息，采购所需药品。

（3）医疗机构对配送企业配送的药品及时进行验收、入库，并进行网上确认。

（三）如何保证基本药物配送及时到位？

1、选择配送企业。一是基本药物中标后，由中标企业按要求选择自行配送或委托具有现代物流能力的配送企业配送药品；二是每个品种确定1-3家配送企业，负责基层医疗机构基本药物的配送

和相关服务；三是医疗机构通过交易平台采购基本药物时，可在确定的配送企业中自行选择配送企业。

2、保证配送及时到位。一是配送企业对医疗机构递交的药品采购订单要及时进行确认并响应，制定配送计划，根据配送计划进行配送；二是配送企业配送药品，不论采购量大小，路程远近，都应做到急救用药配送不超过4小时；一般药品不超过48小时，节假日照常配送；三是中标人确定的配送企业对于偏远基层医疗机构的药品配送确有困难的，允许中标人委托当地药品经营公司实行转配送；四是发现配送企业无特殊原因不及时供货或附加额外条件等违规行为，卫生、药监、纠风等职能部门按有关规定作出处理。

（四）如何签订购销合同？

1、县级卫生行政部门负责组织基层医疗机构与配送企业按统一格式范本签订药品购销合同。

2、购销合同包括药品名称、剂型规格、预计数量、采购价格、退货方式、回款时间和违约责任等内容。

3、合同中的实际采购数量以医疗机构与配送企业通过交易平台采购药品形成的采购交易订单为准。

（五）未实施基本药物制度的县市区基层医疗机构如何采购药品？

1、未实施基本药物制度的县市区基层医疗机构可按原来政策自行采购所需药品，也可向省药品集中采购管理办公室提出申请，

加入省网上药品集中采购交易平台采购所需药品。

2、县及县以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等所属的非营利性医疗机构，按照省人民政府办公厅《关于推行药品集中采购工作的实施意见》（湘政办发〔2009〕76号）的要求全部参加以省为单位的网上药品集中采购。

（六）县级卫生行政部门应做好哪些具体工作？

1、组织开展培训。1月10日前，县级卫生行政部门负责完成对基层医疗机构相关人员的培训，培训内容包括药品集中采购制度、基本药物制度的相关政策和医疗机构基本药物采购配送具体操作办法。

2、组织签订合同。基本药物集中招标完成后，县级卫生行政部门负责组织基层医疗机构与配送企业签订基本药物药品购销合同。

3、加强监督管理。一是监督基层医疗机构的基本药物采购行为，基层医疗机构所需药品必须全部通过交易平台网上采购，不得网外采购；二是监督基层医疗机构合同履行情况，要求医疗机构严格按约定的数量、价格、回款时间等条款履行合同。

三、关于基层医疗卫生机构配备使用基本药物

（一）基层医疗卫生机构是否可以使用基本药物之外的药品？ 1、政府举办的基层医疗卫生机构全部配备、使用国家基本药物目录内药品。

2、鉴于不同基层医疗卫生机构诊疗规模、服务功能等差别较大，307种基本药物不能满足部分基层医疗卫生机构临床诊疗需要的实际，在建立国家基本药物制度初期，省卫生厅根据国家有关政策和基本医疗服务的需要，正在组织专家，论证、遴选我省基层医疗卫生机构确需配备使用的非目录药品，作为国家基本药物目录的补充。配备使用的非目录药品执行国家基本药物制度相关政策和规定，由省统一采购、配送，并实行零差率销售。

3、基层医疗卫生机构不得另行采购、使用国家基本药物和省定非目录药品以外的其他药品。

（二）实行药品零差率后，现有库存药品怎么处理？ 1、基层医疗卫生机构的基本药物统一执行省价格主管部门确认的省级集中采购的实际采购价，实行零差率销售。此前已采购库存的其它药品，由县级价格主管部门核实购入价，一律按实际购入价一并实行零差率销售，直到用完为止。

2、县级卫生局要加强对基层医疗卫生机构实施药品零差率前采购、使用药品的监控管理，既要保证临床诊疗用药，又要防止超需求进药，特别要防止大量购进非目录药品行为。

（三）个别仍存在租赁承包行为的乡镇卫生院是否实施药品零差率销售？

凡存在租赁承包行为的乡镇卫生院，必须在2010年1月31日前终止租赁承包行为，实施药品零差率销售。

（四）非建制乡镇卫生院、乡镇卫生院分院、村卫生室是否同步实施药品零差率销售？

凡人员、业务、经费、财产等由县级卫生局或建制乡镇卫生院实施统一管理的非建制乡镇卫生院、乡镇卫生院分院，要一并实施药品零差率销售。其他情况的非建制乡镇卫生院、乡镇卫生院分院和村卫生室暂不纳入基本药物零差率销售范围，但各地要加强对这类情况的跟踪研究。具备条件的县市区，可以开展其他情况的非建制乡镇卫生院、乡镇卫生院分院和村卫生室实施药品零差率销售的探索，以此为契机理顺建制乡镇卫生院、非建制乡镇卫生院、乡镇卫生院分院和村卫生室的管理体制，合理调整布局，优化农村卫生资源。

（五）实施基本药物制度的县市区卫生行政部门当前要重点做好哪些工作？

1、制定实施方案，明确工作进度和时间安排。

2、开展本底调查，组织对辖区内政府办基层医疗卫生机构（包括乡镇卫生院和社区卫生服务机构）药品库存情况，包括品名、规格、数量、价格等进行盘点核实，拟定好基本药物用药和采购计划，在省药品集中采购交易平台采购，不得网外采购。

3、加强基本药物购销合同管理，确保基本药物及时、足额配送到基层医疗卫生机构。

4、开展经费测算，同步推行绩效工资制度。

5、做好社会宣传，重点宣传基本药物制度的意义、原则和主要政策，普及合理用药常识，改变不良用药行为，提高社会对基本药物制度的认知度和对基本药物的信赖度，接受社会监督。

6、建立公示告知制度，公开基本药物价格，接受社会监督。 7、培训药品管理工作人员，使之熟悉药品零差率销售的操作程序。

8、按照国家基本药物临床应用指南和基本药物处方集，对临床人员开展合理使用基本药物的培训考核，使临床人员更新用药观念，调整用药思路，改变用药习惯，做到科学、合理用药。

9、开展对基层医疗卫生机构配备、使用基本药物的监管，严肃处理违规行为。

10、及时发现、分析、解决并报告实施药品零差率后带来的新情况、新问题。

四、关于社区卫生服务机构实施基本药物制度的几个问题 （一）如何界定政府办社区卫生服务机构？

根据省委、省政府《关于发展城市社区卫生服务的决定》（湘发〔2006〕11号），政府举办的社区卫生服务中心包括以下四种情况：

1、依照行政区划设置的原城市街道卫生院、城郊乡镇卫生院整体转型为社区卫生服务中心的；

2、根据市、区人民政府制定颁布的《城市社区卫生服务机构

设置规划》，由区级人民医院、部分一级专科医院整体转型为社区卫生服务中心的；

3、市区原无街道卫生院或街道内无其他一级医疗机构，由市、区人民政府指定部分政府举办的二、三级医院承办、领办的社区卫生服务中心；

4、厂矿企业职工医院改制后交由地方卫生行政部门管理，按照当地《城市社区卫生服务机构设置规划》整体转型为社区卫生服务中心，或按照政府要求承办、领办的社区卫生服务中心。

（二）如何核定政府医院举办的社区卫生服务中心人员编制和财政补偿？

根据我省的实际，有两种情况应当区别对待：

1、政府举办的公立二、三级医院按照政府要求，离开本部到没有基层医疗机构的街道办事处举办社区卫生服务中心，并实行人、财、物相对独立管理的，按照省编办、卫生厅、财政厅、民政厅《贯彻中央编办 卫生部 财政部 民政部关于印发城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见的通知》（湘编办〔2008〕55号）规定的配编标准，由区（市）编制部门核定中心人员编制，并按照基层医疗机构实施基本药物制度的要求，由区（市）财政落实财政补偿。

2、政府举办的公立二、三级医院在院内举办的社区卫生服务中心，基本医疗混为一体，人、财、物未实行独立管理的，应当按

照相关政策规定，尽快核定中心人员编制，并在2010年1月31日前将社区卫生服务与医院基本医疗服务分开，实行人员相对独立，财务分开核算。在此基础上，全面实施基本药物制度，按照基层医疗机构实施基本药物制度的规定，由区（市）财政落实财政补偿。

（三）其他社区卫生服务中心、社区卫生服务站是否实施基本药物制度？

1、根据国家、省有关政策规定，在政府举办的社区卫生服务机构率先实施基本药物制度。其他社区卫生服务机构（含民营）暂不实行，继续按照政府购买公共卫生服务的有关政策享受公共卫生补助。

2、政府举办的社区卫生服务中心直接设置并实行一体化管理的社区卫生服务站，也应当同步实施基本药物制度，全部使用国家基本药物，并实行药品零差率销售。不另行核定人员编制和财政补助。

五、关于基层医疗卫生机构补偿政策

（一）基层医疗卫生机构实行药品零差率销售如何补偿？ 实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构，其人员经费、业务经费等运行经费通过服务收费和政府补助予以补偿。基本医疗服务收费，主要通过提供基本医疗服务由医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务主要通过城乡公共卫生服务经费补偿。政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定，对

于核定后的经常性收支差额，由县级政府统筹上级财政有关补助后，在预算中足额安排。

（二）目前各级政府对基层医疗机构的补偿有哪些方面？ 目前各级政府对基层医疗机构的补偿主要有：一是基本公共卫生服务补助。2009年人均15元，其中有12元在乡镇卫生院和社区卫生服务中心，3元到村卫生服务中心和社区卫生服务站，明年将增加到17.5元，2011年增加到20元。二是绩效工资补助，中央拟安排对基层医疗卫生单位在职职工每人每月补助100元。三是省财政对36个县安排药品零差率销售专项补助5000万元。四是国家对实行零差率销售还将实行以奖代补，具体数额尚未确定；五是县级财政按照“核定任务，核定收支，绩效考核补助”办法，在统筹上级财政有关专项补助后，安排的财政补助。

（三）对基层医疗卫生机构进行“核定任务，核定收支，绩效考核补助”时需要注意什么问题？

1、对基层医疗卫生机构实施基本药物制度、实行零差率销售、进行“核定任务，核定收支，绩效考核补助”前，需对本县（市、区）基层医疗卫生机构开展本底调查，模清底数，同时结合基层医疗卫生机构定编，做好定员、定岗工作。

2、在核定任务时，要根据基层医疗卫生机构的功能定位来核定基本医疗服务和基本公共卫生服务任务。如，中心卫生院与一般性卫生院、社区卫生服务中心与社区卫生服务站在功能定位上有所

区别。

3、在核定经常性收入时，对医疗服务的收入应根据前三年医疗服务平均收入情况，并综合考虑可能影响医疗服务收入的特殊因素核定。

4、在核定经常性支出时，可以按人员、业务经费分项核定。人员经费核定应包括在正式工作人员岗位绩效工资（分基本工资和绩效工资两部分）、未纳入养老保险人员的退休工资（虽纳入养老保险但足额补助的差额部分也应计算在内），社会保障缴费支出以及在艰苦地区卫生事业单位工作人员的地区补贴等，而且工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。业务经费核定应包括办公、水电、交通、差旅、培训、维修、医疗服务非人力成本、基本公共卫生服务物化成本、药品的合理损耗等，有债务的单位还要考虑债务的分期偿还，不能漏项。

5、各级卫生行政部门要在做好调研测算的基础上，主动向政府汇报，积极协调财政部门，坚持国家提出的改革与投入并重的原则，制定合理的实施基本药物制度财政补偿办法，确保补偿资金及时到位，确保人员经费、确保日常开支、确保有效运转。

六、关于公共卫生与基层医疗事业单位实施绩效工资 实施绩效工资制度，政策性强、涉及面广、影响深刻。目前，国家《关于公共卫生与基层医疗事业单位实施绩效工资的指导意见》还没有正式下发，就大家关注的几个问题，按照我们的理解作

一些说明。

（一）实施绩效工资的范围和对象是如何确定的？

按照国务院常务会议的提法，从2009年10月1日起公共卫生与基层医疗事业单位实施绩效工资。公共卫生单位是指疾病控制、妇幼保健、应急救治、采供血、卫生监督、健康教育、精神卫生和计划生育技术服务等专业公共卫生机构；基层医疗卫生事业是指乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构。

实施绩效工资的对象是指在上述单位的正式工作人员。考虑到目前各单位的人员编制与实际人员有差距，对如何界定为“正式工作人员”的身份，省里正在研究制定一个具体的确认办法来解决这个问题，初步意见是：2006年参加事业单位工资制度改革的人员、2006年7月1日以后按照事业单位招聘录用并经政府人事部门备案的人员、国家指令性政策安置的人员（军转干部、退伍士兵）。

（二）怎样做好人员编制和岗位管理？

人员编制和岗位管理是实施绩效工资的基础，我省已经制定出台了《湖南省医疗卫生事业单位机构编制标准》和《湖南省社区卫生服务机构人员编制的实施意见》两个文件，正在抓紧研究制定《湖南省公共卫生机构编制标准》，已经拿出了一个初步方案，争取省机构编制部门尽快出台。

各地要按照省里的要求，抓紧做好社区卫生服务机构和乡镇卫生院的人员编制核定工作，在编制核定以后，要注意做好“定编、

定岗、定责、定绩效”工作，特别要注意把握好以卫生专业技术人员为主体的人员编制结构。今后对公共卫生和基层医疗卫生事业单位还将实行实名制的编制管理，纳入单位编制管理的人员作为实施绩效工资的对象。

（三）如何核定绩效工资总量和绩效工资水平？

2006年事业单位收入分配制度改革，明确了事业单位实行岗位绩效工资制度，工资的基本构成为：岗位工资+薪级工资+绩效工资+津补贴。这次对事业单位绩效工资总量的核定，初步意见是原则上暂按单位工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。基本工资是指现执行的岗位工资和薪级工资,也就是这次绩效工资中所指的“基础性部分”，单位基本工资额度的计算方法是12月份的基本工资×正式工作人员数×12。

规范后的津贴补贴水平纳入绩效工资，就是这次绩效工资中所指的“奖励性部分”。规范好津补贴是实施绩效工资的一个重要工作，就是要把过去发放的奖金、福利、津贴补贴加以清理和规范，使公共卫生与基层医疗卫生单位的绩效工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。目前事业单位实施绩效工资的只有义务教育学校，它的水平是参照当地公务员的平均工资水平来执行的。

同时，考虑实际情况，对各单位目前发放的住房、医疗等改革性补贴，暂时保留，暂不纳入到绩效工资的范围。

（四）绩效工资的分配原则、分配比例和分配方式是什么？ 这次公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的总的原则是在绩效工资实施以后，其工资收入水平是“做加法不做减法”，以稳定和调动卫生人员的工作积极性。但是它不是简单的涨工资、调工资，是对事业单位收入分配制度的进一步完善。

根据公共卫生与基层医疗卫生单位的特点，绩效工资的结构分成两部分：一块是基础性部分（即国家法定工资），其比例占绩效工资总量的60-70%，一般按月发放给职工；另一块是奖励性部分，其比例占绩效工资总量的30-40%，是要通过体现以岗位职责、工作业绩和实际贡献为主要内容的绩效考核以后，按照岗位综合绩效考核的结果发放，这一部分是体现多劳多得、优绩优酬，并重点向一线骨干和做出突出贡献的人员倾斜，可以拉开分配差距，幅度一般是1-4倍。至于奖励性部分在绩效工资总量中具体占多少比例，现在还没有明确的比例要求，比例高的话，单位自主调控的力度就相对大一点，比例低的话，单位自主调控的力度就相对小一些，

为了实现实行绩效工资的目的和作用，在一个地区各单位绩效工资的总量应该是动态的，每年度由上级主管部门按照同级人事、财政部门核定的绩效工资总量，根据各单位绩效考核完成情况，增加或核减单位绩效工资总量；各单位根据核定的绩效工资总量按照岗位绩效考核情况，确定绩效工资的具体分配方案，基本计算方法：单位绩效工资总量除以单位职工工作绩效考核得分总和，得到的分

值乘以职工工作绩效考核得分，即为职工个人应得的绩效工资额度。

在制定绩效工资分配办法时，要符合规定的程序，要广泛征求单位职工的意见，分配方案要经过主管部门批准。

（五）如何建立绩效考核指标体系？

绩效工资是建立在有效的绩效考核管理制度基础上的，绩效管理和绩效考核既是管理上的重点，又是难点，要按照分级分类、因地制宜的原则，根据公共卫生与基层医疗卫生单位的特点，建立以促进提高公益服务水平为导向的绩效考核体系。在这个体系里面，要重点考虑三个方面的问题：一是要根据职责任务，明确单位的绩效目标；二是要根据岗位职责和任务，制定涵盖“服务数量、服务质量、服务效果和社会满意度”等方面的科学合理的绩效考核指标；三是要强化绩效的考核管理，特别是卫生主管部门要承担监督管理和考核管理的相关职责。

（六）离退休人员的生活补贴如何发放？

由于国家规定了绩效工资不作为计发离退休费的基数，对离退休人员发放生活补贴，为确保绩效工资的平稳实施，国家规定，在实施绩效工资的同时，必须统筹考虑单位离退休人员的待遇。国家对公共卫生与基层医疗卫生单位离退休人员的生活补贴标准不作统一规定，由县级及以上政府有关部门作出具体的规定。但生活补贴也必须在清理规范津补贴的基础上发放，以后也不能再发放其他

津贴补贴。

（七）实施绩效工资财政如何补助？

国家规定实施绩效工资所需经费，公共卫生事业单位全额纳入财政预算；基层医疗卫生单位按医改文件有关规定执行。属于财政负担部分，实行由县级财政保障、省级财政统筹、中央财政对中西部地区适当补助。中央拟对在职人员每人每月补助100元，离退休人员补助75元。

根据义务教育学校实施绩效工资的情况，碰到的主要困难和问题是财政经费的保障问题。这个问题可能会在实施绩效工资时同样遇到，需要做好经费测算，保证财政补助足额到位。

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