关于构建实施乡村振兴战略政策体系的思考

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来源：《农村工作通讯》 2017年第24期

农业部产业政策与法规司司长 张天佐

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这是以**同志为核心的党中央着眼决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国做出的重大部署，也是做好新时期“三农”工作的战略统领。经过近40 年的改革开放，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但是，从全局看，城乡发展不协调、乡村发展不充分，农村经济、政治、社会、文化和生态文明建设不平衡的问题依然突出。实施乡村振兴战略，核心是要坚持农业农村优先发展的原则，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，彻底破除城乡二元结构，加快推进农业农村现代化。

构建实施乡村振兴战略政策体系把握的原则

构建实施乡村振兴战略的政策体系，必须以**新时代中国特色社会主义思想为指导，以满足农民群众日益增长的美好生活需要和破除城乡发展不平衡、农业农村发展不充分问题为出发点，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合的体制机制，加快实现农业农村现代化。在政策体系构建上，应坚持以下原则。

坚持促进城乡融合发展的基本思想。改变城乡两类制度设计、两种标准安排的政策格局，建立健全城乡融合发展的体制机制，推动城乡统筹规划、产业融合发展、要素合理流动、资源均衡配置、公共服务均等，建立农业农村优先保障的财政政策，为形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系提供制度保障。

坚持激励与约束相结合的机制设计。坚持激励约束并重。加强对人才、技术、资金等要素进入农村、留在农村的正向激励和引导；同时，要树立底线思维，统筹制定产业准入负面清单、财政支农比例、信贷支农责任、资源环境开发保护底线等约束性措施，加快形成激励有效、约束有力的制度环境。

坚持着力发挥市场作用的政策

导向。减少政策对市场机制的干扰和扭曲，加快农产品价格、农用水价、农村土地制度等市场化改革，加快建立政府撬动社会资源到农村投资兴业的机制，进一步激活资源要素，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，推动形成城乡统一开放、竞争有序的市场体系。

坚持切实保障农民利益的价值取向。坚持以人民为中心的发展思想，把增进农民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，加快调整国民收入分配格局，构建农民收入稳定增长机制，增强农民自我发展能力，保障农民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益，保障农民共享发展成果。

坚持调动各方积极参与的制度安排。始终将农民作为农业农村发展的主体，尊重农民、依靠农民、造福农民，激发内生动力。同时，要完善组织机制，充分发挥市场主体、社会组织和各界的作用，推动形成多方力量参与、多种形式推进的良好局面，凝聚实施乡村振兴战略的强大合力。

加快构建实施乡村振兴战略政策体系

构建乡村振兴战略政策体系，应切实落实中央“重中之重”要求，保障要素配置、资源条件、公共服务、社会事业、人才队伍优先向农业农村倾斜，形成“支持保护精准有力、体制机制顺畅高效、微观主体充满活力”的制度环境。重点应建立健全10 个方面的政策和制度。

建立健全农业农村优先保障的财政政策。实施乡村振兴战略，显著缩小城乡差距，在财政安排上必须优先向农业农村倾斜。资金来源要立足三个渠道。一是确立“两优先一高于”原则，即中央财政支出优先保障农业农村、中央预算内投资优先向农业农村倾斜、地方各级财政对农业投入增幅高于经常性收入增幅，并通过加快完善立法予以明确，做到农业农村投入稳定增长制度化、法定化；二是按照“取之于地、用之于地”的原则，从土地征收产生的收益中拿出更大的比例，用于乡村建设；三是通过发行政府债券筹集资金，专向用于乡村振兴领域的公益性项目建设。资金使用要突出三个重点：一要用于农村水、电、路、田等基础性公益性设施建设；二要采用财政资金贴息、奖补、保费补贴、风险补偿和设立专项基金等方式，撬动金融和社会资本投入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”作用；三要推广政府和社会资本合作PPP 模式，支持社会资本以特许经营等方式参与农村公益性项目建设运营。资金管理要强化整合。加快推进各类涉农资金整合，推广“大专项＋项目清单”管理方式，强化县级政府的主导作用，按照目标、任务、责任、资金“四到县”原则，允许县级政府在“大专项”内因地制宜统筹使用。

建立健全激励约束并重的金融支农政策。扭转农村资金外流趋势，吸引金融资本进入农业农村，关键是强化金融支农激励约束机制。商业性金融机构，采取涉农贷款增量奖励，实行差别化存款准备金率，放宽涉农不良贷款容忍度，推行涉农贷款尽职免责等措施，加快健全激励制度。开发性金融机构，明确一定信贷比例专项用于乡村建设。农村政策性金融机构，明确信贷资金主要支持乡村建设。适当放宽村镇银行准入条件。积极稳妥发展农村合作金融。支持农村金融创新。建立健全覆盖农业农村的信贷担保体系，探索土地收益保证贷款，开展订单、应收账款质押，开展大型农机具和农业设施抵押，扩大农村承包地的经营权和农民住房的财产权抵押试点。

建立健全功能互补保障有力的农业保险政策。农业保险是现代农业发展的稳定器和助推器。从发达农业国家实践看，农业保险政策不仅是重大的产业和经济政策，也是重要的社会和政治政策，受到越来越多国家重视，应该成为下一步支持的重点。在农业保险政策框架上，应加快建立以政策性保险为基础、互助性保险和商业性保险为补充，功能互补、保障有力的农业保险政策体系。政策性保险立足于保成本。持续推进粮食等重要农产品保险增品、扩面、提标，积极推进价格保险、收入保险试点，加快建立再保险机制，中央财政通过奖补的办法鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。互助性保险立足于防灾难。以渔业船舶、农机具为重点，积极开展互助保险，财政予以适当保费补助。商业性保险立足于保收益。以满足多元化需求为主线，以保较高收益为目标，探索推进农业商业保险。发挥保险担保增信功能。

通过提供保费补贴、利息补贴和风险补偿，支持推广“政银保”等保险增信模式。

建立健全渠道多元、制度保障的农民增收政策。实施乡村振兴战略，实现农民富裕是重要目标。完善农民增收支持政策，要把培育农民增收长效机制与短期稳定机制结合起来，为增收新旧动能转换提供政策支撑。工资性收入方面。加快建立城乡平等的就业制度，落实同工同酬的劳动报酬制度，健全进城务工人员的社保制度，不断提高保障水平。将符合条件的农民工纳入廉租住房保障范围。家庭经营性收入方面。在重要农产品价格市场化改革中同步建立生产者收入补贴制度。通过股份制、股份合作制、发展订单农业和社会化服务等方式，探索建立农户分享二三产业增值收益机制。财产性收入方面。深化农村“三块地”改革，让农民享受更多的

农村土地增值收益。推进集体经营性资产股份合作制改革，完善农民对集体资产股份的继承、抵押、担保等权能。转移性收入方面。按照“稳存量、调增量”的原则，稳定增加农民农业补贴收入。根据“完善制度、提高水平、逐步并轨”的原则，加快完善农村社保制度。推广财政补助资金股权化改革，形成农民可持续收益。

建立健全市场化、多元化生态补偿机制。按照“谁保护谁受益、谁使用谁付费”的原则，加快建立可持续的资源保护补偿政策体系。健全农业资源保护补贴政策。完善草原生态奖补办法，探索建立草原生态补助与畜产品价格挂钩的联动机制。实施以阶梯水价为主要内容的水价改革。加快构建耕地休耕轮作制度。建立重点水域休渔禁捕补偿制度。以政府购买服务方式，建立护草员、护林员等资源管护机制。

健全主产区利益补偿机制。完善粮食、生猪、牛羊肉等重要农产品产区和销区利益关系，制定补偿标准，建立稳定的补偿制度，保护和调动主产区生产积极性。健全绿色发展方式补贴。推动建立投入品减量高效使用补贴、节本增效生产技术补贴、生态循环模式补贴、农业废弃物资源化利用终端产品补贴机制，推进投入品减量化、生产过程清洁化、废弃物处理资源化、生产模式循环化。

建立健全以改革赋能为核心的农村土地资源合理配置机制。农村土地是农村最大、最具潜力的资源。

盘活资源存量、释放资源活力，核心是要加快农村土地制度改革，让土地等资产要素活起来、流起来、用起来。盘活农村集体经营性建设用地。鼓励和支持原土地使用人、农村集体经济组织与社会资本采取出让、租赁、作价入股、联营等方式，开发农村集体经营性建设用地。在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，探索支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，重点用于发展乡村产业。激活农民住房使用权。在坚持宅基地集体所有权，稳定农民住房占有权的基础上，探索激活农房使用权的路径方法，充分挖掘农房使用价值。建立农业农村发展用地保障机制。将年度新增建设用地计划指标划出一定比例用于支持乡村产业发展，通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，重点用于支持农村三产融合和新产业新业态。根据乡村产业发展需要，扩大农业设施用地的范围、比例和规模。建立进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”机制。

从长远看，为推进城镇化发展和农村资源优化配置，应探索建立进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份收益分配权的退出机制，打通“三权”退出通道，在依法保障农民利益的同时，推动农村各种资源整合利用。

建立健全农村人才激励政策。实施乡村振兴战略，关键是人才队伍振兴。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必须加快健全农村人才激励政策。建立农业科技人员激励机制。深化农业科研成果权益改革，允许科研人员通过持股、兼职开展科技服务，充分调动农业科技人员积极性。建立新型职业农民培育制度。构建教育培训、规范管理、政府扶持“三位一体”制度体系，注重在新型职业农民的基础上培育新型主体，逐步把新型职业农民打造成为懂经营、善管理、有素质的农业农村现代化主体力量。建立乡土专家认定评价制度。对于有一技之长的土专家、田秀才、能工巧匠等农村能人，建立认定评价制度，通过对其能力上认可、经济上鼓励、社会上宣传等方式，激发他们示范带动农民的主动意识和社会责任。建立社会人才到农村创业创新激励机制。要制定优惠政策吸引人才，打造创业平台承载人才。通过财政扶持、用地保障、税费减免、风险补偿等优惠政策，吸引社会人才向农村流动。建立农村创业创新平台（基地），为农村创业创新提供良好环境和服务保障。

建立健全农村基础设施运营管护机制。农村基础设施是农业农村发展的重要支撑。当前，农村基础设施的运营管护还是薄弱环节，重建轻管的现象比较普遍，迫切需要加快建立政府扶

持、市场运营、企业主体的运营管护机制，确保建成的基础设施可持续发挥作用。建立运营管护资金筹措机制。制定农村基础设施运营管护补助标准并纳入各级预算，同时，逐步建立农村资源使用和公共服务适当收费机制，多渠道筹集资金。健全运营管护机制。可在财政奖补政策推动下，择优选择市场主体实施市场化、物业化运营管理。也可由基层社区组织建立村庄保洁、河渠道路管护队伍，保障基础设施运营管护。

建立健全乡村国土空间资源开发保护制度。牢固树立节约集约利用的资源观，科学适度有序布局农业开发空间，强化资源管控，完善约束政策，加快构建乡村资源可持续发展的制度体系。明确国土资源开发红线。在国家主体功能区基础上，加快划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，明确田园、草原、森林、湿地、水域等重要国土资源开发红线，强化规划刚性约束，实现资源有序开发。强化政策约束。加快构建以资源管控、环境监控、各类资源承载量标准和产业准入负面清单为主要内容的乡村绿色发展制度体系，强化准入管理和底线约束，坚持环境消纳能力决定产业发展布局，坚决摒弃先污染后治理发展老路。

建立健全农业农村优先发展考核评价制度。落实农业农村优先发展战略思想，必须强化考核评价的目标导向。强化各级政府主体责任。

把农业农村优先发展列入国民经济和社会发展计划，作为各级政府的硬约束，切实摆上位置，落到实处。

加强重要指标考核。把财政支农投入增幅、粮食产能、缩小城乡居民收入差距、耕地保护、生态环境等体现农业农村优先发展的指标列入政府绩效考核。